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我国社会保障制度对土地制度及城市化的影响   

2009-12-28 14:28:05|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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                                                                      黄祖辉  

( 黄祖辉  :浙江大学中国农村发展研究院(CARD)院长,本文为作者在“纪念改革开放30周年:社会保障与社会发展论坛”上的发言整理稿。 )

 

中国的社会保障问题一直是社会各界普遍关注的热点。对于当前我国社会保障制度存在的不足及缺失,学术界已经进行了长期而深入的研究。我认为,研究中国社会保障问题的重点应抓住这一问题中的“中国特色”,即我国的社会保障是城乡二元社会结构下的社会保障。之所以称之为“中国特色”,是因为世界上几乎没有国家呈现出与中国相类似的城乡二元社会结构。可以说,社会保障是城乡二元社会结构问题的核心,但在中国,这一问题却迟迟未能得到妥善解决。

面对社会保障制度的二元差异性,我们既要肯定国家在改善农村和农民的社会保障状况方面所做出的努力,但同时也要清醒地认识到现有的改进,不足以从根本上解决城乡二元差异。社会保障制度的改革迫在眉睫且错综复杂,它的变革不是孤立的,而是与许多其它的政策、法规或制度有着密切的关联和互动。为此,本人就中国社会保障制度对土地制度及城市化的影响谈些看法,供研究者和政府领导参考。

一、中国经济的增长与“三农”贡献及代价

认识中国近30年的变革,尤其是高速的经济增长速度,对于认识中国的社保制度有重要意义。中国经济最近30年的平均增长速度是9.78%,其中,现行社保制度以及“三农”对这种增长做出了重要贡献。总的说来,中国经济增长的主要成因可以归纳为两点:

第一,渐进式改革:中国改革的独特模式。从农村到城市,从微观到宏观,我国经济体制的改革相对放开,走市场化的道路,而政治体制的改革则相对稳健。这一独特的渐进式改革模式,对于经济改革措施的出台和实施,对于集中力量办大事,进而推动经济增长有十分明显的作用。而像印度、日本等国家的很多改革措施无法出台,许多是出于政治制衡等方面的原因。但是随着经济社会的不断发展,渐进式的改革也有不少局限,主要表现为存在不少经济与社会的失衡与扭曲现象,难点问题久拖不决,如与城乡二元社会结构密切相关的社会保障制度问题,就是其中之一。

第二,四大红利贡献:土地、劳动、社保和环境。首先,在我国工业化、城市化的过程中,土地是非常廉价的,存在明显的土地剪刀差。其次,我国每三个产业工人中就有两个是农民工,他们的工资非常低。同时这部分劳动力的社会保障问题在很多企业里面是没有被解决的。再次,由于发展初期环境意识的薄弱,基本上忽略了经济增长对环境所产生的不利影响。因此对于企业和地方政府而言,经济增长的成本都是非常低的,这实际上是土地、劳动、社保以及环境对经济增长的四大要素红利贡献。上述四大要素对我国经济增长的贡献,本质上就是“三农”对中国经济高速增长的贡献。因此不少人认为,中国的发展,改革前的工业化靠的是农产品剪刀差,改革后的工业化与城市化靠的是土地剪刀差和劳动力工资剪刀差,我国的强劲的出口贸易主要靠的是劳动力的工资剪刀差,劳动力工资剪刀差不仅体现为农民工的低工资,而且也包括他们不享受社会保障,即由城乡二元社会结构所导致的城乡居民社会保障的剪刀差,所有这一切,都可以被归结为是“三农”的贡献和代价。“三农”对中国增长的贡献不仅仅是改革开放至今的30年,实际上可以追溯到建国至今的60年,但是“三农”的贡献实际上也是一种代价,它导致了当前我国经济社会中的诸多不均衡和失衡,这些问题已经日益阻碍中国经济和社会的进一步发展。

当前,我国的经济发展存在很多困境,主要是来自两大因素的约束,即资源约束和人力资本约束。考虑到劳动力、土地,社会保障以及环境的现况,如果仍按照粗放式增长方式发展,则不能承受资源环境的压力。如果要转变经济增长方式,则我国目前的人力资源状况难以与之相适应,社会有可能面临空前的就业压力。从这一意义上讲,我们现在是处于两难境地或两难选择。

二、中国农村土地制度与社保制度

正如前文所述,土地在我国过去30年的经济增长中发挥了巨大的红利效应,并且在未来的发展阶段仍将是至关重要的生产要素。我国现行土地制度与世界其他国家不一样,既不是完全私有,也不是完全国有。通过改革,土地的所有权、承包权与经营权实现了分离,土地产权关系基本明确,但是缺乏操作性和保护性,即农村土地产区的治权机制相对薄弱和滞后,即便以后相关法律得到进一步规范,由于土地产权的治权机制滞后,农民的土地权益仍然会受到侵害。此外,由于我国农村土地还承担着广大农民基本生存保障的功能,农村土地要素的市场化进程也明显滞后,土地配置往往是扭曲的,并不是按照效率最优的原则来进行配置。可以说,土地问题已经成为我国经济社会各种利益冲突和矛盾的焦点,无论是城市化、工业化、还是农民、农业发展,甚至于各级政府,都需要依靠土地资源。我国现行农村土地制度格局还与现行社保制度密切相关,换句话说,我国的农村土地制度与社保制度是处在互为制衡的状态。社保制度如果不能突破城乡二元社会结构,农村土地制度的进一步改革就难以推进,而农村土地制度如果不能进一步改革,则不仅会影响到社保体制的改革与完善,而且会对现代农业,农民就业,农民权益,城市化,工业化以及经济增长等产生不利影响(见图一)。

我国社会保障制度对土地制度及城市化的影响  - 黄祖辉 - 黄祖辉的博客 

上图表明,土地问题已成为影响我国经济社会协调发展的关键因子。土地制度改革如果无法顺利开展,不仅会直接影响土地流转从而阻碍我国农业的规模化经营和现代化进程;同时也会对劳动力转移问题、农民工问题、城市化问题产生负面作用,最终影响国民经济的增长。为什么农村土地制度得不到根本改变?这恰恰与社保制度有关,因为土地在很大程度上承担着农民社保的功能,如果不能从社保制度上取代土地对农民的社保功能,那么土地制度改革的风险就很大。从这一意义上来讲,社保制度的改革更为关键。

总而言之,中国农民利益的核心是农民的生存权、财产权与发展权的实现。土地制度与农民生存权、财产权、以及发展权密切相关,从而与农民利益密切相关。在中国,土地功能包括了生产功能、保障功能、资产功能、生态功能和公益功能。土地功能应该成为中国农村土地产权制度及其利益分配的基础。这里需要特别强调的是,中国农村土地承担农民社会保障功能既有利,又有弊。有利的方面显而易见,这就像是一个稳定器,比如粮食安全问题。在中国,13亿人口的粮食消费,真正依赖于市场交易的并不多,因为中国农民占了人口非常大的比重,他们中的很多人的粮食是自己生产自己消费的。如果粮食完全市场化,都要通过市场交易获得,进而土地不再承担农民的保障功能,我国的粮食安全风险就会增大。但是,弊端也是非常明显的,如果每户农民都有自留地,都进行自给性质的生产,那么土地的规模化生产、现代农业的发展,农业劳动力的转移与城市化进程等都会受到制约。当前大量的农民进入城市以后为什么不能真正成为市民?一方面固然与城乡分割、没有完全覆盖农村居民的社保制度有关,另一方面,也与现行农村土地制度有关。它使得大多数农民不愿意放弃承包的土地,不愿意失去土地这一最后的生存保障,因而宁愿成为游离于城乡的两栖人口。此外,由于农村土地不能市场化,土地(包括宅基地,承包地)的利用率就非常低。总之,中国农村的土地不单承担着生产功能,而且还承担着农民的社会保障功能,这是非常独特的制度安排。在这样的制度安排下,农民只要拥有土地,就能生存下去,进而缺乏土地进而自身流动的激励,因此,如果我们长时期不能解决或者解决不好全体公民的社会保障问题,农村土地制度的改革将难以有重要的进展和突破,农村土地的利用状况也将难以得到根本的改变。

三、中国社保制度与城市化进程

城市化是一项非常重要的战略,浙江省从上世纪90年代后期(1998年)以来就开始推进城市化战略,取得了明显的进展,但是在城市化进程中也遇到了一些亟待解决的问题,主要是如何处理好城市扩张和农民利益的关系问题。这是因为在我们的城市化进程中出现了一种以牺牲农民的利益为代价的城市偏向和新的剪刀差现象。具体来说,就是农村或者说农民的土地越来越少,不断被日益扩张的城市所占有。从表象上看,这一过程也确实带来了大量农民的进城和就业,但是,这些进城的农民绝大多数的社会保障问题并没有得到真正的解决。国际上一般认为,稳定居住在城市若干个月以上的人口就属于城市人口,但如果我国也简单以这一指标来衡量城市化水平,则会大大高估我国的城市化水平。因为在我国,由于二元社会结构的存在,符合统计标准的这些人不一定就是真正的市民,因为他们的社会保障问题并没有得到解决。有些被征用了土地的农民成了失地农民,尽管他们可以进城就业,但一旦经济不景气,企业倒闭,这部分农民如果没有社会保障,就没有退路可走。因此,要反思我们的城市化道路,中国的城市化实际上不只是产业和人口的空间集聚,更重要的是要在积聚过程中解决好转移劳动力的市民化问题,而市民化问题的核心内容就是社会保障问题。因此,如果不破解城乡二元社会结构,不解决好转移农村劳动力的社会保障问题,不建立公平公正的社会保障制度,这样的城市化水平越高,存在的问题就越多。

四、破解中国社保制度的体制难题

从宏观层面看,中国的土地制度改革仍然需要非常谨慎,原因一方面是对土地产权制度的改革仍存在不同的观点和主张,未能取得共识。有些人主张土地私有化,我认为土地私有化在中国实际上是行不通的。这是由土地的基本属性所决定的,因为土地具有公益性、生态性,私人产权对此是失灵的。也有一些人认为没有大改革的必要,理由是我国现行土地制度是社会稳定的基础,如果没有社会保障制度的重大突破,中国土地制度改革的风险会很大。也就是说,如果国家赋予农民更多的土地权利,土地的交易固然会变得频繁,但同时风险也随之而来,很多农民可能为了短期的利益,把土地权益流转和交易给他人。如果经济社会稳定繁荣的话,这是没有问题的,但如果遇上经济波动,如遇上去年这样的世界性金融危机,就会出现很大的问题。因为在西方发达国家,由于社会保障制度很健全,即使遇到经济困难时期,人民的基本生活不会有大的问题。但是如果中国碰到这样的问题,在社会保障没有完全覆盖农村居民的情况下,就会出现很大的问题。这恐怕是国家当前对土地制度改革采取谨慎态度的主要原因之一。

上述分析进一步说明解决社保问题在中国的重要性和紧迫性,社保问题已经成为中国发展的一个瓶颈,其中解决农民的社会保障问题是基本前提。当前解决农民社保问题的难点,与其说是财政上会有困难,勿宁说是体制与制度上的问题。前些年我去了一次拉美国家,感触较深,回来后写了一篇《重新认识拉美陷阱》的文章,谈到了政府对公共投资的选择秩序问题。为什么不同国家政府对公共品投入存在次序差异?比如中国政府往往会首先考虑基础设施的投入,而那些拉美国家往往是先解决如社保这样的民生问题。我想政治体制是导致这种差异的主要原因。那些国家领导人都是通过选举上台的,而在中国却不是如此,中国政府对民众需求的压力相对小,因而在公共投资领域更愿意优先考虑形象性的工程,其次才可能是民生问题。就拿这次国家的4万亿元的刺激经济的方案来看,基本建设等重大项目投资仍然是占了较大的比重,尽管从短期看,这种安排对于刺激经济,拉动内需会有作用,但从长期看,如果能加大民生问题的解决力度,则不仅可以解决经济社会诸多领域的失衡问题和结构性矛盾,而且能持久地起到刺激消费和扩大内需的作用。基于此,从体制机制上,尤其从政府体制和干部体制上进行改革,应该成为推进我国社保体制改革与完善的重点任务。

 

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