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黄祖辉的博客

 
 
 

日志

 
 

在“土地制度、户籍制度与城市化”专题圆桌会议上的发言  

2009-07-02 15:46:57|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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(2009年6月27日上海财经大学经济学院)

 

黄祖辉:因为时间有限,我只能比较简要的说了,首先感谢上海财经大学每年都搞这样的论坛,我最近几年做了个国家教育部的重大攻关项目,题目是针对土地制度改革和经济社会协调发展的课题,由于土地问题在中国的复杂性和敏感性,教育部的领导也知道这个题很难做,反过来讲,对于我们的课题研究压力也不大了,反正很难突破嘛。

下面我谈一些观点,一是对于现行中国农村土地制度的评判问题。我们国家已经历了30年改革,土地制度改革也有进展,实现了所有权、承包权和经营权的分离。另外从赋权和治权(或称维权)的角度看,农民已被赋予了不少土地权益,尽管仍然还不很够,如土地物权问题还没有赋予。在治权方面,也有了不少推进,但总体上是土地的治权滞后于土地的赋权,当这就是为什么国家在政策和法律上都明确要尊重和保护农民的土地权益,但实践中农民的权利还是会不断受到侵犯的原因,主要还是治权结构不行。这给我们一个启示,对于产权问题,不仅要从赋权角度给予完善,而且也要从治权结构给予完善。

第二,土地制度构建要与土地功能属性相适应。在中国,土地不仅具有生产、生态、文化、资产等功能,而且还具有社会保障的功能,这也是我们国家为什么这么长的时期对于农民的社会保障问题可以一直拖下去的一个原因,因为土地对农民起到了社保的作用。土地制度构建要与土地功能属性相适应的含义在于:中国土地制度的改革与设计要将土地的功能属性作为基础出发点,作为土地利益分配的基础和出发点,土地应该成为农民收入的重要源泉。

第三个观点,中国的土地制度改革要与社保制度改革相衔接。目前这两者处于互相制约的状态。目前的状况是:如果社会保障制度不能突破城乡二元结构,不能覆盖全体农民,那么土地制度的改革将难以顺利推进。而中国的土地制度如果不能再进一步改革,那我们整个国家经济与社会的发展,包括现代农业、工业化发展、城市化进程、区域发展差距、社会稳定等都将受到很大的制约。为什么中央17大和17届三中全会在土地制度改革上比较谨慎?我觉得主要是几个原因,一是土地制度变革在中国具有政治敏感性,因而上层有一定压力;二是土地问题是我国社会稳定与安全的重要基础,包括粮食问题。所以,中国土地制度的进一步改革有两个前提条件,或者说约束条件。一是要基本解决农民社保问题;二是农业劳动要有转移出路,前者是前提条件,后者是必要条件。

第四,关于中国农村土地制度的改革思路。从目前的产权相关主体,即农民,村集体和国家三者看,我主张是按照“两强一弱”的思路推进。也就是,在农民、强国家、弱村集体,从长远看,甚至可以考虑消除村集体对土地的所有权,当然强国家,并不是让国家直接参与土地的经营,国家主要在宏观上加强对土地的调控,在总量、结构、用途、价格和利益关系以及土地的治权结构上对土地进行调控,其余的土地权益要都赋予农民。具体说来,要进一步推进土地的产权制度改革当中的赋权和治权方面的改革,对农民的土地赋权还要进一步加大,比如土地的抵押权问题,土地的物权化问题,都应该予以解决。至于土地的治权结构,如前所述,如果没有很好的治权结构,农民的权益仍然会受到侵害,加强土地治权结构建设,一是加强土地流转服务中介建设;二是加强土地纠纷仲裁体系建设;三是加强农民自组织建设。农民的自组织很重要,因为个人的权益是要自身维护的,有组织的个人是维护自身权益的最好载体。四是推进社保制度和土地制度的同步改革。从某种意义上讲,社保制度改革还应该先行,否则土地制度的改革是很难深化的。

第五,关于城市化问题。刚才讲了农业劳动力转移是土地制度改革的必要条件,还谈了土地应该成为农民收入的重要源泉,现在我还要强调:农民应当是中国城市化的受益者。目前看来,尽管中国的城市化进程在加快,但是存在较大偏差,核心是城市扩展很快,也有大量的农民进城务工经商,但进城农民的市民化问题解决很滞后,农民并没有从城市化中获得相应的利益。这就需要反思我们的城市化道路,中国的城市化不应仅仅是人口和产业的集聚过程,因为中国存在独特的城乡二元社会结构,因此,中国的城市化必须考虑与解决进城人口的市民化问题,这也是城乡二元社会结构的突破问题。基于此,中国的城市化就应该考虑农民市民化的成本问题或者说代价问题。从这个意义上讲,我更加主张中国中小城市的优先发展,因为它们解决进城农民的市民化成本比较低,既符合中国的国情,又不会影响城市的功能发挥。事实上,在信息化和现代网络交通发展的今天,城市并非越大越好,中小城市基础上的城市集群是城市化的方向。再者,这也符合中国改革开放以来工业化的轨迹,就是农村工业化的发展,现在的农村工业如要再上台阶,必须要由城市化来带动,从我国农村工业布局的实际看,中小城市或者中小城市集群的发展,将更有助于带动农村工业的升级与发展,同时也能低成本的解决进城农民的市民化问题。

最后,关于农村土地制度的具体改革。农村土地制度很复杂,至少涉及农地制度、征地制度、非农建设用地制度、宅基地制度这4种土地制度的改革。从赋权角度来看,是三个赋权、一个限权,即:对农民的农地产权要进一步赋权,比如抵押权问题;对国家的征地权要限权;对农村非农建设用地也要赋权;对农户宅基地权益更要赋权。

 

黄祖辉:我想再强调两点,第一,关于用地指标空间置换问题。我认为,在现行土地制度框架下,这是值得探索的举措,应该鼓励土地在区域空间的交易。前提是在有指标的情况下,这是非常有利的,可以缓解区域用地结构的不均衡矛盾,同时,中央还可以通过东西部的土地交易中获得一定的地租,用于中西部地区的发展。而且从城市化的角度,从人口流动角度来看,也是有利的。否则沿海地区会缺乏彻底解决外来人口本地化的激励。至于发达地区到欠发达地区共同开发土地资源,如上海企业到江苏苏北去合作搞开发区,本质上也是一种跨地区的土地交易,也应该鼓励。第二,关于土地私有化问题。我每次参加这类的讨论,总有这方面的观点争论,我个人并不主张搞土地私有化。为什么?一是这一问题太有敏感性。二是我们自己都不很清楚土地私有化的实质内涵。或者说,我们讲的土地的私有化到底是指什么?现在我们的农村土地制度是公有化了?实际上也不是。对现行的农村土地制度改革,我更看重是产权制度的改革,而不是简单的所有权的改革,所有权仅仅是产权的一部分。产权是可以分解和明细的,这也符合中国实际和土地产权的属性。我不知道一些人提倡的土地私有化是什么概念,目前的私有产权在发达国家也与过去我们理解的私有化有很大不同。现实当中的私有产权问题,实际上在西方国家,都是在高度管制下的私有产权,土地私有产权更是这样,这是由土地的基本属性决定的。我赞成要进一步赋予和明确农民在土地上的权益,但并不赞成土地的私有化。或者说,我们首先必须对土地私有化有个清晰的界定,你指的土地私有化究竟是什么?是土地所有者想怎么处置土地就怎么处置土地吗?是不受约束的私人产权吗?如果不是的,那我们现在推进的就是正确的方向,就没有必要刻意提土地私有化。

 

 

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