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我国农民权益与保护问题:研究思路与实践分析   

2010-01-15 15:04:37|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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                                                                              黄祖辉

[本文是笔者在上海财经大学经济法与社会法研究中心成立大会上的发言整理稿]

谢谢主持人!各位朋友大家早上好!我首先代表浙江大学中国农村发展研究院对上海财经大学经济法与社会法研究中心的成立表示祝贺!十年以前,也就是1999年,大概也是这个时间,我们的中心成立。时间非常快,一晃十年就过去了。我们是农业经济,经济学类的。在座的都是法学家、社会学家,法我讲不来。我想这样也好,我们可以互相交叉,互相启发。下面就我国农民权益保障谈一些思考。

先谈谈农民权益的研究框架。农民权益的结构可以从多种视角看,如赋权结构与治权结构;生存权益与发展权益。我们先谈一下我国农民权益的赋权结构与治权体系。

农民权益问题在本质上是产权问题。这里的“产权”不仅仅是财产权利,包括财产权和其他权利。完整的产权,从经济学的角度来讲,产权既需要赋予,又需要保护。前者就是赋权,就是产权界定,或者说是法学界所说的产权立法,用法律来赋权。后者就是治权,或者说是产权的维护。如果产权光是赋权,没有一定的治权,是不够完整的,或者说,看起来产权是明晰的,最后还是得不到实现。中国的农民权益,既存在赋权不足的问题,更存在治权滞后的问题。就赋权的结构而言,大概有政治权益、经济权益、社会权益、财产权益。法律兼容赋权和治权,也就是立法和执法。法律、法规、法制中的“律”、“规”、“制”都有“治”的含义,还有政策、仲裁机构、交易体系,这几种结构,既有赋权也有治权。

现在看来,农民的权益保障,从赋权,就是从产权的角度来讲是还不充分的。我们可以举出很多的例子。农民要做什么事,这个不行,那个不行的例子非常多。我下面专门要谈农民的土地问题。因此对农民的赋权是不完整的,由于赋权不够,产权就不完整,就导致产权缺失,缺乏交易性,缺乏变现性。交易性这个问题既是一个赋权的结果,同时也跟治权有关系。对治权,很多人称之为维权,实质上就是治理结构,在中国,它是滞后的,或者说非常不成熟的,它导致农民权益得不到有效保护,经常受到侵害。比如,国家在法律、政策上都规定了农民的土地承包权利等等,尽管不全,但应该是明确的。但是为什么农民的土地权益老是受到侵害?所以,我觉得很大程度上是治权问题,是治权滞后问题。

我国农民的权益,我认为有两种:一种是生存权,一种是发展权。生存权益,是一种最为基础的权益,是维持人类基本生存所必须的一种权益。包括就业的权益,最低收入的保障权益,基本的医疗,基本的养老,基本的教育权利等等,这些都是生存权,都是必需的。但是,我觉得生存权益也是有可变性的。随着经济与社会的不断发展,这种公民的生存权益也会变化。与改革以前我国农民温饱都没解决的时候相比,很显然,现在农民的生存权益要求就高些,范围也更广些。总体上,这种生存必需的权益会越来越提高。第二个权益是发展权益,就是生存权以外的其他权益。比如征地补偿权益,土地流转和征地补偿当中的价格成倍上涨,这里就有一种发展权在里面。我们现在给农民的土地补偿,有的就是给他最基本的补偿,但发展权益往往没有很好体现。这里存在一些争论,就是发展权到底归谁,是不是农民必需拥有,等等。在其他领域里也有这种问题和争论。总体看来,我们国家农民的生存权益是在不断完善的,国家这么多年来不断在下功夫,但仍然不够,并且不时会受到侵害。就我们国家的农民发展权益而言,我觉得更没有充分体现,而这又与农民的基本权益不足有关,这也是我国目前城乡二元社会结构和社会不公正事件频频发生的制度成因,即:权益结构的失衡。

从某种意义上来讲,生存权益是公共权益,是公共产品,这种权益就要国家赋予,不能通过市场来获得,因为它是必需的,每个人都应拥有的,是公共品,更与公共产权有关系。发展权益是与私人产权有关系的,更与私人品相关。由于我们现在是市场经济,不是计划经济,因此,与发展权益密切相关的私人产权的实现,就应该与这种权益的交易性,或者市场机制的完善有关。也就是说,一定要与市场机制联系起来,否则发展权益是难以实现的。这是私人产权的性质决定的,如果发展权不能交易,那就不成其为私人产权。如果要能有效的交易,则必需建立相应的市场体系与机制。

赋权就是要赋予农民完整的权利,尤其是他们的公共权利。一个是政治权利,比如说选举。过去农村的选举是四票等于城里人的一票,这一直是有问题的。最近国家已在着手改变这个制度。还有社保权利,基本医疗、养老等等,国家这几年都在积极推进,但差距还不小。像这些权利,必需国家赋予。当然国家分中央政府、地方政府,但总体上应主要由中央政府提供为好。我最近到印度去,看了看印度。看起来印度好像比我们不发达,但是印度对公民基本权益的赋权是相对完整的,城乡是一致的。为什么呢,我想这主要是它的政治体制决定的。我们是一党制的,人家是民主制的,要百姓选举的,你就必须保证公民基本权益的公平。当然,目前它的基本权益的赋权水平仍很低。

其次是社保权利、医疗权利等,都在改进和完善中,基本教育权利在法律上都明确了,无非就是有些权益在实践中得不到很好保障,区域间差距较大。

再次是财产权利,财产权利是经济权益,如农民的土地权益,房产权益等等,要进一步赋予。比如说土地权益,始终有个问题,至今没有赋予农民土地承包权的物权属性。在这一点上,法律界人士好像与经济学界有不同的看法。一些法律界人士认为,既然农村土地是承包经营,那么这种权利就应该是债权性质但是我认为,中国的农村土地承包经营与一般的企业承包经营在本质上是不一样的,农民的土地承包权利是长久拥有的,只要农民不愿意放弃,他就可以拥有这样的权利,并且,这种权利是可以再转让和流转的,因此,实质上已具有物权的性质。如果农民的土地承包经营权不能物权化,土地就难以抵押,农民土地的产权就不完整,其价值实现就大打折扣。农民的房产也是如此,目前农民宅基地的产权问题,争论也是非常大的。这些都与赋予不足有关。我认为,农民拥有的宅基地以及在宅基地上建的房子应该允许进入市场交易。为什么城里人的房子可以进入市场交易,而农民的这种产权,尽管是他的,却不能交易?

再就是市场权益。市场权就是要有进入权,要有处置权,要有交易权。如果产权不能交易,或者是很有限制的交易,这种产权就难有交换价值,或者即使交易了也是打了折扣的。我还想谈一点关于农民权益与市场经济的关系。现在有些学者认为,我们现在的社会分化和矛盾以及农民收入低下等问题是市场经济发展的结果,把这种社会分化和不公平现象归咎于市场经济,认为有必要通过取代市场的途径来解决这样的问题。我觉得这种看法存在片面性。权益问题,无论是赋权也好,还是维权也好,实际上与市场经济的本质要求不矛盾。我们现在为什么会出现这种问题?在我看来,恰恰是市场经济不完善的结果,而不是市场经济本身的问题。因为真正完整的、成熟的市场经济,或者我们所说的社会主义市场经济,它的一个基本前提或者本质要求,就是经济社会中的微观主体权利的平等性、公平性,这是市场经济的一个基本前提条件。而我们在发展市场经济的过程中,恰恰没有注重解决好这一问题,仍然没有根本上解决城乡二元社会结构的问题,诸如农民权益赋权不足,治权滞后等,导致市场经济的主体地位不平等,进而要素价格扭曲,分配失衡。从这个意义上讲,解决农民权益保障问题,维护社会公平公正,恰恰是市场经济发展的需要。这还包括民主制,搞市场经济必须有民主制度做保障,否则市场必然扭曲。所以,市场经济体制是把双刃剑。你不能说效率、积极性提高就可以了,它还有很多要求,权利公平、民主制度都是市场经济必须有的前提。这个前提没有,事情就会搞坏。我们现在不仅这些制度的建设非常滞后,而且把社会存在的一些矛盾冲突与市场对立起来,对市场存在不信任,出现了政府替代市场,政府包办一切的发展倾向。这是非常值得引起深思和高度关注的。

治权就是要建立完善的农民权益保障体系。关于治权体系,一种是外生治权体系,我称之为“他治”体系。我们的法律,宪法等等那些法律体系、仲裁体系、交易体系等等,都可以看成是外生治权体系。还有一种是内生治权体系。权利的保障不仅要靠外在的治理体系,还要靠内在的体系。也就是说,农民维权也要靠农民自身。农民有的时候权益受到侵害,一方面与我们整个治权体系不完整、滞后有关系;另一方面也与农民自身有关,即农民自我保护意识差,尤其是自组织化程度太低。实际上,经济社会微观主体的组织化也是市场经济所要求的。同时从权益保护来讲,也是非常需要的。如果没有组织化,像一盘散沙,不仅自身权益难以得到有效保护,而且市场经济也难以有效运行。所以,在农民权益问题上,我们既要加强外生治权体系建设,又要加强内生治权体系建设,农民必须建立保护自身权益的维权组织。

再就是权益的可交易性。这就需要建立一种产权或权益的交易体系、机制。甚至于包括我们上述探讨的公共权益,也可考虑引入交易机制,可以进行交易和流动。比如说,农民的社保权益,能否跨地区流动?农村义务教育的权益能否跨地区流动?还有农民的土地承包权和宅基地权,能否跨地区流动和交易?这些权益有些属于发展权,有些属于生存权,都有必要引入交易和流动机制,只有这样,权益的保障和实现才能落到实处。

土地对农民是一种非常重要的权益,我看到今天很多同志的发言都涉及到这个问题,它是一个跟农民生存权、财产权、发展权密切相关,又非常复杂的权益问题。中国的农村土地不像在国外,只是一种生产要素,现今中国的土地对大多数农民来说,还有社保功能,是农民的基本生存保障。所以,如果我们还不能解决城乡一体的国家社保体系,农村土地制度的改革是不可能彻底的。两者互相制约。社保体系没建立,要农民放弃土地的这一功能,是不可能的。而土地如果仍然承担着农民的社保这一生存功能,则土地就不可能得到优化配置。土地在中国至少具有生产功能、资产功能、社保功能、生态功能等,因此,土地产权制度设计、土地产权交易与利益处置,必须从土地的上述基本功能出发来考虑,来安排。土地应该成为中国农民收入的一个重要源泉。土地的利益分配,不仅要考虑土地对农民的生存权益,而且需考虑土地对农民的发展权益。目前我国农村土地制度总体上看来对农民的赋权不够。比如说十七届三中全会对土地承包经营权赋权的提法,除了强调稳定以外,在时期上提了个长久不变,比长期不变进了一步,但没有达到永久不变,仍然存在不确定性,这样的赋权,仍然会影响主体行为,仍然会影响农民土地权益的交易和有效实现。还有就是农民土地承包经营权的物权属性仍然没有赋予。除了赋权不足外,治权滞后是农民权益经常受侵害的重要原因,也是我们国家经济粗放式快速增长的一个重要源泉。为什么这么说,因为这与我国的农村土地治权结构滞后有关,它使得大量的土地以廉价甚至于无偿的方式进入非农领域,直接成为刺激经济粗放与高速增长的成本因素。还有就是城市化与农民的权益问题。当前,城市化发展是趋势,是中国经济转型发展的重要方面。在城市化发展中,尤其要将中小城市作为发展重点,这次中央经济工作会议也明确了这一点,我觉得是有深远意义的。将中小城市发展作为中国城市化的重点的重要意义在于它能够较好或者低成本地解决农民的很多权益问题,同时,也有助于我国改革三十年的农村工业化的进一步发展和转型升级。在城市化进程中,我们必须处理好城市化与农民权益保障关系,要确保城市发展和农民利益双赢,避免新一轮的以牺牲农民利益为代价的城市化,即城市在不断扩张,农村土地在不断减少,而农民利益没有得到相应补偿的现象。这是现行中国独特的城乡二元社会权利结构与体制所决定的,因此,中国的城市化不仅要考虑产业与人口的积聚,而且要同时考虑解决好进城就业生活农民的市民化问题。从这一意义上讲,中国的城市化应该是三位一体的城市化进程,即人口积聚、产业积聚和积聚人口市民化的三位一体。很显然,中小城市在这方面具有优势,尤其是进城农民市民化的成本低,并且土地关系相对容易处理。

时间关系,我今天就谈这些,供大家参考。

 

会议点评:张守文(北京大学法学院教授):

非常感谢黄祖辉教授的精彩发言!这次论坛的主题是农民权益保障。研究这个问题,首先要明确农民的权益包括哪些,利益包括哪些?于是,研究的理论框架就相当重要了。黄祖辉教授在这方面做了很多的工作,在刚才的发言里已经提出了一个比较清晰的理论框架。在这个理论框架中他提出了两类很重要的理论范畴,一是赋权与治权;生存权益与发展权益。那么在城乡的二元结构之下,研究农民权益保障问题,他提出了两类的二元结构,两类的二元范畴,这对我们分析相关的问题是十分有益处的。

黄教授还认为,我国特别突出的问题是赋权的不够,治权的不足,这对如何确保农民权益的实现是非常重要的。一个是确权的问题,一个是实现的问题。这都跟整个的农民权益运行是直接关联的。在这个分析过程中,为我们研究提供了一个很好的分析框架。

除此以外,黄教授的发言里也给我们很多的启示,比方说在研究方法方面,法律经济学和制度经济学的方法,如交易成本问题,可交易性等等,是不是能够广泛运用,这为我们下一步的研究又开拓了一些思路。在分类中还有一个重要的问题,即分类标准问题,也是需要我们注意的。因为在这里,有关的权利问题、权益问题非常复杂的。我简略看了各位作者的论文,大家都从不同的角度做了很多的分类。这个领域里的东西实在太复杂了,作为这样一种特定的主体,一种特定的群体,充满了主体上的差异性。在这种情况下,刚才黄教授也谈到了,涉及到了政治的权利、经济的权利、社会的权利、文化的权利等等各方面,这样的情况下该如何去划分,逻辑划分的标准就特别值得我们考虑了。我相信,在自由发言中还会讨论这种问题。

同时,黄教授刚才还谈到了两个特别重要的问题,一个是土地制度,一个是城市化。这些问题对未来法学方面的研究都有非常重要的启示意义。

我们再次感谢黄教授的精彩发言!

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