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我国农民权益:赋权与治权,生存权与发展权  

2010-05-19 10:31:26|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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黄祖辉

    我国已经进入经济社会转型发展的关键时期。这种转型不仅包括经济的转型,而且包括社会的转型,从实践看,当前我国的社会转型是明显滞后于经济的转型。我国社会转型的一个重要任务是破解城乡二元的社会结构,实现温饱型社会向全面小康型社会的转型,实现经济社会微观主体从经济人社会人的转型。在我国社会的转型过程中,公民权益问题,尤其是占我国人口大多数的农民权益问题将日趋突出。如何解决农民的权益问题?本文从赋权与治权,生存权与发展权的视角,对这一问题作如下探讨。

1、关于赋权结构、治权结构与农民权益

农民权益问题可以从不同视角进行考察,一是从赋权结构与治权结构的角度;二是从生存权益与发展权益的角度。本文首先探讨我国农民权益的赋权结构与治权结构。

权益问题从本质上讲是产权问题。产权是一种权利束,具有可分割性。产权不仅仅指财产性的权利,还包括其他非财产性的权利。从新制度经济学的角度来讲,完整的产权,既需要赋予,更需要保护。产权的赋予是赋权范畴,就是产权界定,从法学角度讲就是产权的立法,用法律来赋权。产权的保护是治权范畴,或者说是产权的维护。一种产权如果仅体现在赋权上,而没有一定的治权结构相配合,这种产权仍然是不完整的,或者说,这种产权看起来是明晰的,但往往得不到实现。从产权的赋权结构看,大体要涉及政治权益、经济权益、社会权益、财产权益这些方面。法律是一种能够兼容赋权和治权的制度,立法是赋权,执法是治权。法律、法规、法制中的都具有的含义。此外,政策、仲裁、交易这些范畴,同样既有赋权含义,又有治权功能。

当前我国的农民权益,既存在赋权不足的问题,更存在治权滞后的问题。也就是说,我国农民的权益保障,从赋权角度,或者说从产权界定的角度来看,仍然是不充分的。实践中,农民要做什么事,这个不行,那个不允许的例子还是不少的。以农民的土地产权为例,农村土地承包经营权的物权属性至今仍没有被赋予,使得土地难以作为抵押物;又如,农民的宅基地及其住房,至今没有真正成为农民的财产,不能直接进入市场交易。因此,对农民的土地赋权仍然是不足的,由于赋权不充分,产权就显得不完整,进而导致产权缺失,产权缺乏交易性和变现性。产权的交易性既可以看成是赋权的结果,又可以看成是治权的一个方面。对于治权问题,就是产权的保护,很多人称之为是维权问题,实质上就是治理结构问题。在中国,它是明显滞后于赋权进程的,治权结构的滞后性直接导致农民权益得不到有效保护,经常受到侵害。比如,国家在法律、政策上都规定了农民的土地承包经营权利,尽管不很完整,但在法律或政策层面上讲,应该是明确的。但是为什么农民的土地权益仍然经常受到侵害?很大程度上是治权上的问题,是治权滞后问题。

 

2、关于生存权、发展权与农民权益

生存权是一种最为基础的权利,是维持人类基本生存所必须的一种权益。比如,劳动者就业的权益,最低收入的保障权益,基本的医疗保障权益,基本的养老权益,基本的教育权益等等,这些都是生存权益,是每个公民必需拥有的权益。同时,生存权益不是一层不变的,随着人类经济社会的不断发展,这种公民的生存权益也会发生变化。与改革以前我国农民温饱都没解决的时候相比,很显然,现在农民的生存权益要求就要高些,范围也会更广些。总体上看,这种人类生存所必需的权益会越来越提高。第二种权益是发展权益,它是生存权以外的其它权益。比如农村土地权益问题,无论是土地流转的权益,还是征地价格与土地出让价格间的价格差,都包含着发展权益,而不仅仅是生存权益。现实中,我们给农民的土地补偿,往往不充分,有的就是给他最基本的生存性补偿,而没有充分体现他的发展权益。在这一问题上存在一些争论,就是这种发展权到底归谁?农民是不是应该拥有或者拥有多少发展权益?总体看来,我国农民的生存权益是在不断完善,但仍然不充分,并且不时会受到这样那样的侵害。就我国农民的发展权益而言,则体现的更不充分,而这又与农民的基本权益不足有关,这也是我国目前城乡二元社会结构和社会不公正事件频频发生的制度成因,即权益结构的失衡。

从产权角度讲,生存权是每个公民必须拥有的权利,因此,它应该是一种公共权,是公共产品,与公共产权的安排密切相关,这种权益应该由国家(政府)来赋予,不宜通过市场的途径来获得。而发展权是与私人产权相关的,可以看成是私权,是一种私人产品。在市场经济条件下,与发展权益密切相关的私人产权的实现,应该与这种权益的交易性,或者说与市场机制的完善有关。也就是说,发展权益的实现应该与市场机制联系起来,否则,发展权益是难以实现的。这是私人产权的性质所决定的,如果发展权不能交易,那就不成其为私人产权。如果要能有效的交易,则必需建立和完善相应的市场体系与机制。

3、赋予农民完整的权利

赋权就是要赋予农民完整的权利,尤其是他们的公共权利。一个是政治权利,比如说选举权。过去农村的选举是四票等于城里人的一票,这一直是有问题的。最近国家已在着手改变这一制度。关于农民的基本医疗、养老等社保权利,这几年已有不少改善,但与城市居民相比,差距仍不小。类似于这些权利,必需由国家赋予。当然国家分中央政府和地方政府,但总体上应主要由中央政府赋予为好。笔者最近去了次印度,尽管印度总体上仍比我们落后,但是印度对公民基本权益的赋权还是相对完整的,并不存在城乡二元的社会结构。其原因恐怕与政治体制有一定关系。我们是一党制,当政者并非由公民选举产生,而印度是多党制,当政者需由公民选举产生,因而就必须保证公民基本权益的公平获得。还有农民的基本教育权利,在法律上都明确了,也在不断改善中,但仍存在这种权益在实践中得不到很好保障的情况,并且区域间的差距较大。

关于财产权利,它是一种经济权利。如农民的土地权益,房产权益等等,应该进一步赋予。比如说农民的土地物权属性问题,应尽快得到理想的解决。在这一问题上,法学界与经济学界有不同的看法。不少法学界人士认为,既然农村土地是承包经营的,那么这种权利就应该属于债权的性质。但笔者认为,中国的农村土地承包经营与一般的企业承包经营在本质上是不一样的,农民的土地承包权利是长久拥有的,只要农民不愿意放弃,他就可以拥有这样的权利,并且,这种权利是可以再转让和流转的,因此,其实质上已具有物权的性质。如果我国农民的土地承包经营权不能够物权化,土地就难以抵押,难以抵押的土地权利或产权毫无疑问是不完整的,进而其价值打折扣的,或者是难以有效实现的。农民的宅基地及其房产权益也是如此,依然存在赋权不足问题。为什么城里人的房子可以进入市场交易,而农民的房产不能直接进入市场交易?在我看来,应该通过对农村宅基地制度的改革,赋予农民的宅基地以及在宅基地房产直接进入市场交易的权利。

还有一个很重要的权利就是市场权利。所谓市场权利,就是要有公平的市场进入权,要有市场的处置权,或者说市场交易权。因为如果产权不能交易,或者说是很有限制的交易,这种产权就难有交换价值,就不能实现它的价值。这里还有必要谈谈农民权益与市场经济的关系。有些学者认为,当前我国的社会分化现象、农民收入低下问题以及诸多社会矛盾,是市场经济发展的结果,把社会分化和社会不公等现象归咎于市场经济,进而认为有必要通过取代市场的途径来解决这样的问题。我认为这种看法并不正确,存在很大的片面性。事实上,权益问题,无论是赋权,还是治权,都与市场经济的本质要求不矛盾。依笔者之见,我们现阶段出现的种种社会问题和矛盾,恰恰是市场经济体制需要解决的问题,而不是市场经济本身的问题。因为真正完整的、成熟的市场经济,它的一个基本前提,就是经济社会中微观主体的权利平等性和公平性,这是市场经济的最本质要求。而我们在发展市场经济的过程中,恰恰没有注重解决好这一问题,没有消除城乡二元的社会权利结构,这就违反了市场经济的基本规律,导致了市场经济主体的地位不平等和权利不平等,进而导致要素价格的扭曲,资源配置的失衡,收入分配的不公,社会矛盾的激化。从这个意义上讲,解决好农民权益的赋权与治权问题,维护社会公平与公正,恰恰是市场经济本身的发展需要。不仅如此,市场经济还涉及民主制度,健康、成熟的市场经济必须以民主制度作为保障,否则,市场扭曲就难以避免。因此,从某种意义上讲,市场经济是把双刃剑。你不能只求市场的效率、市场的激励,你还必须满足市场在权利公平、民主制度等方面的要求。如果不认识到这一点,市场就会失灵和失效。我们现在所要做的,一方面是要加大政府对社会矛盾的调控,另一方面是要坚定市场化改革的方向,不断完善市场经济体制,而不是把现阶段社会存在的矛盾与市场体制对立起来,对市场存在不信任感和排斥感,用政府替代市场,用政府包揽一切,这种倾向的后果会带来体制的倒退,值得引起我们的高度关注。

4、建立完善的治权结构

建立完善的治权结构,就是要建立完善的农民权益保障体系。就治权体系来看,一种是外生的治权体系,可以称之为他治体系。国家的法律与宪法体系、仲裁体系以及市场交易体系等,都可以看成是外生的治权体系。另一种是内生的治权体系。因为任何权益的保障不仅要靠外在的治权体系,而且还要依靠内生的治权体系。就农民的权益保障来说,既需要依靠外生治权体系的不断完善,也要依靠农民自身的努力。我国农民权益之所以经常受到侵害,一方面固然与赋权不足有关,与外生治权体系不完善有关,但另一方面也与内生的治权体系不完善有关,也就是与农民自身有关,即与农民权益的自我保护意识差,尤其是自组织化程度太低有关。事实上,经济社会微观主体的组织化也是市场经济的基本要求。同时,从农民权益的保护来讲,也是不可缺少的。如果没有经济社会微观主体像一盘散沙,缺乏组织化,不仅主体权益难以得到有效保护,而且市场经济也难以有效运行。所以,在农民权益保障问题上,我们既要加强与完善外生治权体系建设,又要重视加强内生治权体系建设,也就是说,农民必须建立起保护自身权益的组织。

权益的可交易性是治权结构不可或缺的内容。因此,必须建立和完善私人产权(权益)的交易体系与机制。不仅私人产权(权益)要可交易化,而且部分公共权益,尤其是区域性的公共产权和权益,也应该可交易化。因此,现阶段农民工的社保权益,应该允许跨地区流动与交易;农村义务教育的权益,应该可以跨地区流动与交易;农民的土地承包权和宅基地权,应该可以跨地区流动和交易。这些权益有些是属于发展权,有些则属于生存权,但在农村人口不断流动,城乡二元社会结构还没有完全破解的情况下,都有必要引入交易机制,只有这样,农民的权益和保障才能真正实现。

5、社保制度、土地制度、城市化道路与农民权益

在现阶段,土地与农民的生存权、财产权和发展权密切相关,对中国农民而言,土地是一种极为重要并且很复杂的权益。与世界上大多数国家不同,中国的农村土地不仅仅是一种生产要素和生态要素,它对大多数农民来说,还承担着类似社会保障的功能,是农民的基本生存保障。然而,土地对农民的这一功能如果一直得不到消除,土地制度的进一步改革就会面临较大的风险,土地作为生产要素的优化配置就难以实现。因为在国家还没有建立城乡一体、覆盖全体公民的社会保障体系的情况下,即使农民的土地权益可以在市场上交易,可以转换为一定的财产收入或非农就业,但如果经济社会一旦发生重大的危机,这些缺乏社会救助保障的人口就会对国家和社会引发灾难性后果。而如果农民始终不愿意放弃土地对其的保障性功能,土地的经济效能以得到充分的发挥,这同样会对经济社会的发展和现代化进程产生不利影响。以上分析表明,加快我国社保制度改革,建立城乡一体化的社会保障制度,已到了刻不容缓的时候,它不仅是农民权益的要求,而且也是我国农村土地制度进一步改革的重要前提。而在农村社保体系还没有完全建立起来的情况下,我国农村土地制度的进一步改革必须将土地对农民的社保功能考虑在内,土地在我国至少具有生产功能、资产功能、社保功能、生态功能等,我国土地产权制度的设计、土地产权的交易与利益的处置,必须从土地的这些基本功能出发。土地应该成为我国农民收入与权益的重要源泉。土地权益的分配,不仅要考虑到土地与农民生存权益的关系,而且应考虑土地对农民发展权益的需要。我国现行农村土地制度总体上对农民的赋权还不充分。党的十七届三中全会的决定对土地承包经营权的赋权,除了继续强调稳定以外,在承包时期上提了个长久不变,这比长期不变进了一步,但还没有达到永久不变,因而仍然存在不确定性。此外,农民土地承包经营权的物权属性也仍然没有被赋予。这样的土地赋权,仍会对土地所有者、经营者和投资者的行为产生不确定性,会影响农民土地承包权和经营权的流转,会影响农民土地权益的有效实现。

我国当前正处在城市化加速发展的阶段,如何处理好城市化与农民权益的关系是一个至关重要的问题。我国现在既存在城市化进程滞后于工业化进程的问题,又存在农民身份转换滞后于农民就业转移的问题。因此,将中小城市发展作为现阶段我国城市化战略的一个重点,是非常必要和正确的选择。其重要意义在于,它不仅能够与我国改革开放以来的工业化进程,即和农村工业化的发展和转型升级相衔接,而且与大城市相比,中小城市还能够以相对低的成本解决转移农民的身份转换,即市民化的问题。实际上,将中小城市发展作为我国城市化战略的重点也是我国独特的城乡二元社会结构与体制所决定的。在这种社会结构和体制环境下,我国的城市化就不仅需要考虑产业与人口的空间积聚,而且还必须解决进城就业与居住的农民的市民化问题。因此,中国特色的城市化道路必须走三位一体的城市化道路,即人口积聚、产业积聚和积聚人口市民化的三位一体发展过程。只有这样,才有可能确保城市发展和农民利益双赢,避免新一轮的以牺牲农民利益为代价的城市化现象,即城市不断扩张,农村土地不断减少,农民权益得不到相应体现和补偿的现象。

 作者系浙江大学中国农村发展研究院(CARD)院长、教授。本研究为教育部重大攻关项目我国当前农村土地流转制度与农民权益保护研究的一个专题。

 

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