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黄祖辉:云南开远统筹城乡改革启示  

2011-12-18 20:33:23|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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非常高兴能来参加红河州统筹城乡发展暨经济社会综合配套改革的研讨会,昨天我们考察了开远改革实践的一些情况,也观看了红河州各个县市的统筹城乡和综合配套改革的视频介绍,感触很深,也深受启发。因为时间关系,我想重点谈一下对开远市统筹城乡经济社会综合改革的一些启示。

2003年的十六届三中全会,统筹城乡发展首次被提出。总体上看,统筹城乡发展以及相应的综合配套改革,正在不断推进中,当前正处在实质性的攻坚与突破时期,全国各地有不少改革试点或改革试验区,在积极地实践和探索。就红河州的开远市来说,它地处我国西南部地区,经济并不发达,但在统筹城乡发展和综合配套改革方面却是成效显著,令人刮目相看。我们很关注开远的改革探索,开远的实践给我们很多启示。

第一,开远的改革很朴实,很民生,很创新。朴实就是开远的改革不是停留在口号上或者文件上,而是实实在在的落实在具体的工作当中。所谓很民生,就是开远的统筹城乡综合配套改革与民生工程密切相关,者眼于解决老百姓迫切需要解决的问题,非常具体,涉及大大小小与民生有关的100来件实事,让百姓能切切实实的体会到,这是非常不容易的。所谓很创新,就是开远的改革中有许多都是创新的,在全国来看也是领先的,比如,实行城乡居民“一卡通”,很多地方都做不到。又如,推行乡村医疗的托管模式,也很创新,它不仅实现了城乡居民医疗保障体系的接轨,而且实现了城乡居民医疗服务和管理的一体化,是农村居民不进城就能获得高质量医疗服务。此外,公务员的基层化也很有新意。我们现在的公务员大多都浮在上面,怎么到基层去?并且让基层的干部有积极性,开远较好解决了这个难题。重要的是,开远公务员的基层化并不是通过扩大公务员的编制来实现,而是通过改革、通过精简上层,扩大基层的途径来解决,这就很有意义。我想这是一个很重要的发展方向。

第二,开远的改革体现了系统配套。首先体现在“三论”,即:认识论、主体论、配套论的整体策划。其次是六大类改革的统筹推进,统筹城乡必须做到配套,而且要综合配套、系统推进。系统推进不单纯是改革系统推进,而且要经济社会发展协调推进,比如“三化”同步,即新型城市化,新型工业化和农业现代化的同步推进,从开远的实践看,应该说是体现出来了,“三化”基本同步,成效明显。在开远,城乡关系当中许多许多的不平等现象,已有接近50%的不平等问题得到了解决,靠一个县级市做到这个程度是非常不容易的,因为县一级毕竟权力有限,许多城乡不平等问题实际是需要上级甚至于中央层面来解决的。许多问题解决的好坏,衡量标志不是领导怎么说,而是要看群众怎么说,最重要的是老百姓的感觉,我们到下面去看,尤其到农村去看,老百姓的感觉是最能看得出来的,他的表情怎么样,他的状态怎么样,都能反映在他们的脸上,我发现开远的老百姓总体上很高兴,这不是装出来的,而是实实在在的体现。

第三,开远的改革体现了从实际出发和因地制宜。尤其体现了少数民族地区统筹城乡综合配套改革与发展的一些特色,全国有不少改革试点,都有自己的特点。比如我们浙江省也有改革试点,如嘉兴市、义乌市的改革各有不同的特色、不同的侧重点。其他地区如成都市,重庆市都在进行改革试点。但从一个县域经济的角度来讲,开远的改革具有它自己的特色,最主要的特色就是把民生问题的解决放在首位。我们的改革不是单纯看统筹城乡的水平,而是要看你的体制机制突破得怎么样,城乡关系理顺得怎么样,从这一意义上来说,开远的改革是走在前列的,并且是可以推广的。去年我们曾在开远写了一个报告,题目就是《西部能做到,全国其他地区没有理由做不到》。报告的含义是,在统筹城乡综合改革中,很多人都觉得这项改革应该和自身经济发展水平有关系,由此就认为,发达地区应该首先做到,因为它经济实力强,可是现实并非如此。我们的西部地区,以开远为例,尽管它的经济水平在红河州算是比较高的,但从全国来看,顶多也就相当于平均的水平。开远都能做到,全国其他地区,尤其东部发达地区有何理由做不到?这说明,我们应该在统筹城乡发展,解决民生问题方面做更多的事,我们能够做到,关键是你有没有这种心,有没有这种意愿。关键是我们的执政理念要更新,体制机制要创新。

开远的实践还表明,我们的统筹城乡综合配套改革需要上下联动。必须是民生为本,必须是顶层设计和基层突破结合。因此要赋权基层和地方,否则改革就难以获得实质性进展,就会停留在口头上,还是要允许和鼓励地方试。我这里特别要强调上下联动问题。上下联动并是针对红河州,而主要是讲中央和地方的联动。现在看来,地方在统筹城乡综合配套改革方面很有积极性,不少地方都在积极突破,大胆试验,但是难点很多,障碍不少。很多障碍其实都在高层,地方往往无能为力。比如说土地制度,金融制度,比如说政府的管理体制等,都制约了统筹城乡综合配套改革的推进,如果高层不能有所进一步的突破,那么,再好的提法和思想,也难以转化为行动,难以实现理想的目标。因此,还是要处理好改革、发展和稳定的关系,要在改革和发展中求稳定,否则,稳定将是高成本的,是难以持续的。尤其是对于试验区的改革,更应该允许试验,允许突破,否则就称不上是改革试验区。开远的改革从这一意义上讲,意义重大,难能可贵,因为不容易做,也可以不做,做得不好还担有风险。

下面我从开远的改革实践出发,就我国当前的统筹城乡综合配套改革谈两个问题,一是户籍制度改革;二是谈统筹城乡发展中的城市化和新农村建设关系。我觉得这是统筹城乡综合配套改革中两个非常重要或核心的问题。户籍制度问题,从开远看已基本解决,当然开远的城市和农村关系,不像大城市的城市和农村的关系,他们的户籍制度问题解决的难度更大,但是本质上有共性。我们这几年对户籍制度改革提出了“三分离、四可以、四配套”的思路。很多地方在户籍制度改革中做表面文章比较多,比如,宣布取消城乡分割的户籍制度,但效果甚微,为什么?原因是户籍制度背后复杂的利益关系没有变,或变得不彻底。

所谓“三分离”,是指农民身份的分离。中国的农民跟其任何国家的农民都不一样,他们一般是两个身份,一是公民身份,或称社会身份,二是职业身份,但中国的农民除了这两个身份外还有一个身份,就是社区身份。中国农民的社区身份是很独特的,每个农民都隶属于一个农村社区,这一社区就是农村的村集体经济,农民是其成员。中国的农民概念是非常复杂的,外国人往往搞不懂,都在城里干活了,我们仍叫他们是农民,我们的农民实际是户籍意义上的农民。农民的上述这三种身份背后都有他的相应权益,涉及公共权益,社区权益和职业权益。所以,在户籍制度改革中首先要把农民的身份搞清楚,因为很多地方在户籍制度改革,或农民市民化过程中,往往出现一些偏差,比如,让农民或农民工享受城市居民待遇,但要求他们放弃在农村社区的权益,这就不妥了。

在农民身份“三分离”基础上,我们提出要“四可以”。。第一,不管农民到那里去,他在农村社区的权益可以保留。第二,如果他在城市就业,他应该可以享受城镇居民所享受基本公共权益。第三,农民在农村的所保留的权益要可以交易。这就需要我们对农民在农村的种种权益要确权和颁证,同时要建立权益流转和交易机制。第四,不少由政府提供的农民的公共权益,如社保,义务教育等权益,可以跨地区转移或携带。这对农村劳动力的跨地区流动特别重要。

所谓“四配套”,是指城乡户籍制度改革要有土地制度、社保制度、产权制度,住房制度的四个配套来推进。农村土地制度现在是个瓶颈,我们的农村土地制度对农民而言,总体上是使用权或经营权已基本赋予了,但财产权赋予不够,这影响了农村土地的流转和农民土地权益的实现。下一步的改革不仅要完善农民对土地的使用权,而且要赋与农民对土地的相应财产权。这个权益非常重要,从城乡居民收入缩小的角度看,增加农民财产性收入将会大大增加农民收入,进而缩小城乡居民收入差距。关于社保制度的改革,实践中已有不少改进。下一步的改革是从“广覆盖、低水平,可持续”向“全覆盖、提水平、一体化”转变。这项改革必须由中央政府主导,地方政府协同,上下联动来解决,有条件的地方要先行,要走在前面。产权制度改革重点是农村集体产权制度的改革。基本方向是推行农村集体经济的股份合作制改革。关于住房制度改革,主要是指农村住房制度改革。要在农民宅基地制度改革完善基础上,对赋予农民住房的财产权利,允许农民住房转让,置换和进入市场交易。

最后,谈一下城市化和新农村建设的关系。城市化是我们国家经济社会发展到新阶段的一个重要战略,过去我们的经济增长,主要是工业化主导、工业化推动,现在已到了城市化引领和推动的阶段。与此同时,我们的“三农”问题仍然很重要,问题不少,实施新农村建设战略也是势在必行,这是我们国家现阶段两大重大的战略。问题在于实践中很难把握两者关系,有些还把两者对立起来或者互为代替。处理好这两大战略的关系是统筹城乡发展的重要关键。具体说来,就是要实现新农村建设和城市化的互动共进。为此,要找准我国现阶段城市化的重点,它不应是大城市,而应该是中小城市。要把中心镇和中心村发展既看成是新农村建设的重点,又看成是城市化的组成部分。要做优大城市,做强地县市,做实中心镇,做美新农村、做稳新社区。只有这样,才能协调好新农村建设和城市化的关系,才能解决城市化的滞后和偏差问题,才能降低进城农民市民化的成本,才能真正改善城乡关系。

 

(本文是笔者11月10在红河州统筹城乡暨经济社会综合改革研讨会上的发言) 

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