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黄祖辉:我国城乡关系失衡、后果及成因与建议  

2011-08-21 04:25:25|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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【摘要】我国在经济高速增长,综合国力明显增强的同时,也出现了城乡关系失衡现象。主要表现为城乡居民权利、居民收入、要素配置、公共服务的差异以及城市中的城乡关系、城市化和工业化、产业结构和就业结构的不协调。城乡关系失衡对“三农”发展、对整个经济社会发展、对我国和平崛起和世界发展均有不利影响。体制建构偏差、发展战略偏差和政府行为偏差是我国城乡关系失衡的深层次原因。为此,应从这三方面入手,扭转我国城乡关系失衡的状况。

 

改革开放以来,我国在长达30多年的时间内实现了年均9.8%的经济高速增长,明显增强了综合国力,提高了人民生活水平。但与此同时,我国人均水平还比较低,增长代价很大,城乡和区域发展极不平衡,农村地区发展尤其落后,城乡关系呈现失衡态势,已成为经济社会发展的突出矛盾之一,需要引起高度重视。

一、我国城乡关系失衡的表现

1、城乡居民权利差异。主要表现为三个方面:一是政治权利差异。在政治参与方面,以全国人大代表的选举为例,农村平均96万人中产生1名,而城市平均26万中产生1名,就此而言,城市是农村的3.7倍。在组织方面,工人有工会,农民作为中国最大的社会群却没有一个全国统一的组织。二是经济(财产)权利差异。随着城市化进程的推进,农村居民在土地、房屋等方面的财产权利受损现象明显。三是社会权利差异。包括人身受到侵害时的赔偿等,城乡之间仍存在明显差异。

2、城乡居民收入差异。改革开放三十多年来,我国城乡居民的收入都有了很大的提高,但同时城乡居民的收入差却拉大了。城乡居民可支配收入绝对值比(农村居民=1),1978年为2.57,2010年为3.33,呈现差距拉大的趋势。居民收入水平的巨大差距导致城乡消费水平的差距扩大,城乡消费水平差距从1978年的2.9提高到了2009年的3.7。

3、城乡要素配置差异。主要表现为向城市倾斜,向第二第三产业倾斜,向东部发达地区倾斜。在城乡劳动力配置方面,农村的劳动力总是处于二级市场,其劳动报酬相对于城市居民要低,甚至出现同工不同酬、同工不同的福利状况。在城乡资本要素配置方面,农村金融体系的不完善造成农村居民融资困难。对于相对趋于弱势的涉农领域而言,其资本的获得在很大程度上被排除在有组织的资金市场以外,这种状况影响了涉农领域的融资能力与自身的投资意愿。在城乡土地要素配置方面,城乡建设用地管理的双轨制造成了城乡土地要素市场的分割,农村集体建设用地和农民的宅基地及其住房难以按市场化出让和抵押融资。

4、城乡公共服务差异。在社会保障方面,以养老保险为例,2009年城镇基本养老保险年末数为23549.9万人,而同年农村社会养老保险年末数为7277.3万人(领取社会养老保险为1335.2万人),如果按照城乡人口1:1(或1:2)[1]计算,则城乡养老保险参保率为3:1,明显失衡。在医疗卫生方面,乡村的医疗卫生配套设施与专业人才均较少,农民就医难、就医贵的问题依然存在。在教育方面,随着学历教育的发展,城乡之间的教育差距和人才配置差距也在不断拉大。

5、城市中的城乡关系不协调。核心是“农民工”问题。他们在经济、社会、文化、政治等方面的权益难以得到与城市居民同样的保障。除农民工外,在城市化进程中还存在失地农民这一特殊群体。他们大都没有稳定的经济来源,同时又无法享受与城市居民等同的基本公共服务。与此同时,由于就业形势的严峻和自身文化素质的局限,大部分失地农民找工作也越来越难。

6、城市化与工业化的不协调。主要表现在城市化滞后于工业化的进程,同时,滞后的城市化还存在诸多偏差,集中表现为进城农民的身份转换滞后于其职业的转换,其职业的转换又滞后于城市空间的扩展,或者滞后于土地的非农化。此外,我国城市化与工业化的不协调还表现为东部发达省份的中小城市明显滞后于当地的工业化,而少数大城市则呈现过度发展所导致的城市病。

7、产业结构与就业结构的不协调。主要表现为农业在GDP中比重下降明显快于农业劳动力的比重下降。目前,我国农业比重已降到10%以下,但农业劳动力在总就业中的比重仍然高达40%左右,这在很大程度上导致了城乡劳动生产率的差距扩大和城乡居民收入差距的拉大。

二、我国城乡关系失衡的后果

(一)城乡关系失衡对“三农”发展的影响

1、“三农”发展动力削弱。在市场化机制中,以价格表现的经济收益是一种有效的激励,但在城乡二元结构下,农产品的实际价格往往被低估,价格低估就会导致内在激励的失效,这种激励机制的失效还包括农业的就业歧视、农民的福利性歧视等方面。城乡关系的失衡,很大程度上削弱了这种内在的激励。

2、“三农”制度安排失效。当农业占GDP比重下降到10%以后,其对于地区经济的GDP贡献会日益减小,地方对于“三农”问题的重视很容易落到政绩工程、形象工程的政策定位上,财政资源不愿意投入到短期收效不明显的领域,进而会减少系统性、长远性的制度安排与创新。

3、“三农”领域矛盾累积。我国城乡关系失衡是一个历史性的问题,当前城乡关系改革中的阻碍很多是来自于历史性遗留的问题,按照这一逻辑推演,若不能从根本上解决城乡关系失衡的问题,则“三农”领域的积累性矛盾会进一步加剧,进而增加未来解决这一问题的难度。

4、“三农”领域问题外溢。城乡失衡框架下的“三农”问题很容易外溢至“三农”领域之外而导致全社会的问题,影响经济结构调整、社会稳定等整体性的发展。当前,“三农”问题外溢的主要表现是农民工群体的权益问题,征地过程中的农民问题与失地农民问题。

(二)城乡关系失衡对我国经济社会发展的影响

城乡关系严重失衡不但对“三农”问题有着重要的影响,而且对整个国民经济与社会的发展会带来很大的影响。

1、就业结构失衡。由于就业结构演进滞后于产业结构演进,导致农业领域劳动边际产量不断降低,农业兼业化、副业化以及农民就业不充分现象将加剧,这都会带来一系列的社会性问题和负向外部性问题,如农业老龄化、农村空心化以及农村留守儿童等社会问题。

2、需求结构失衡。由于城乡关系的失衡,我国经济的高速增长不得不主要依赖出口与政府投资,而内需,尤其是占人口一半以上的农村人口因收入低,消费需求明显不足,这种格局如不尽快改变,将危及整个国民经济的可持续发长。

3、要素结构失衡。在城乡关系失衡情况下,土地、劳动、资本等要素的配置出现扭曲和过度的非农化、粗放化。现阶段发达地区仍是农村劳动力就业的主要吸纳地,农村转移劳动力的贡献基本上留在劳动力的吸纳地,这加剧了区域发展差距的扩大。尽管政府已致力于扭转这种格局,但如果不能从根本上解决导致要素配置失衡的体制机制,这种努力的效果不容乐观。

4、分配结构失衡。我国国民收入分配结构失衡已很明显,不仅体现在城乡居民有形收入差距的扩大,而且体现在城乡居民隐形收入和福利分配的失衡,这已成为影响我国社会稳定与和谐发展的最大隐患。

5、社会结构失衡。城乡关系的失衡因人口的流动已蔓延到城市社会。大量农村劳动力进城,尽管职业发生了变化,但身份大多没有变化,形成了与本地居民的“社会隔离”,这种社会隔离又引发了一系列的矛盾与冲突,致使社会管理难度加大,社会稳定难以维持。

(三)城乡关系失衡对中国和平崛起和世界发展的影响

城乡关系失衡对中国和平崛起和世界的发展也有很大影响。

1、加剧矛盾与冲突。很显然,在国际需求充足的情况下,即使城乡关系失衡,中国的增长也会很快,但增长的代价会很大。然而,在国际需求不足的情况下,中国若要继续保持较高的增长速度,则必须解决城乡关系失衡问题,不然,就会引发、加剧中国与国际社会的矛盾和冲突。

2、改变对中国的预期。城乡关系的失衡会为“中国威胁论”、“中国崩溃论”提供市场和口舌,会引发国际社会对中国发展不稳定的预期。

三、我国城乡关系失衡的深层次原因

体制建构偏差、发展战略偏差和政府行为偏差是我国城乡关系失衡的深层次原因。

1、体制建构偏差。体制建构偏差是中国城乡关系失衡的制度性成因。主要体现在两大体制建构的偏差,一是高度集中的计划经济体制,二是城乡分割的二元社会结构体制。改革开放之后,我们引入了市场经济体制,削弱了高度集中的计划经济体制,取消了计划经济体制下的农产品统购统销制度和农业的集体经营制度,增强了市场机制配置资源的作用和微观主体的内在活力,但是却没能同步消除以户籍制度为核心的城乡二元社会体制。近些年,不少地方政府在着力取消城乡分割的户籍制度,但实践中,名义上的户籍制度容易取消,与户籍制度关联的劳动就业、社会保障、教育、医疗等二元制度的消除却难以一步到位。

2、发展战略偏差。发展战略偏差是中国城乡关系失衡的技术性成因。新中国成立以来,我国实施的是一条工业与城市优先发展的战略,这一战略在城乡二元的体制下不断强化,尽管这一战略对于短时期内建立国家形象和工业基础有明显效果,但其代价很大,城乡失衡是其中之一。改革开放以来,农村经济的发展,尤其是农村工业化的发展在一定程度上改善了城乡关系,但由于城乡二元体制的存在和区域农村工业化的极度不平衡,我国沿海东部地区的农村工业化浪潮没能从根本上扭转城乡关系的失衡状况。与此同时,城乡二元体制下的发展战略偏差还导致了增长方式的偏差,即以农村土地、农村劳动力、农村资源环境的无偿或低价供给为代价的粗放型高速增长,这种增长模式带来了经济的短期繁荣,却加剧了城乡关系的失衡和长期增长的不可持续性。

3、政府行为偏差。政府行为偏差是中国城乡关系失衡的机制性成因。主要涉及政府职能偏差和政绩导向偏差两个方面。从政府职能偏差角度看,集中反映在各级政府还没能从传统的计划经济体制的行为模式中摆脱出来,直接管制经济、参与经济活动,进而替代市场职能的行为偏多,而提供公共服务,解决结构性矛盾,协调城乡关系的行为偏少,力度不够。从政绩导向偏差角度看,受制于干部选拔、晋升和任期等方面的制度安排,大部分政府领导存在政绩观的偏差,即:重视有形政绩和短期政绩,忽视无形政绩和长期政绩。领导干部政绩观的偏差致使政府在政策制定和资源配置过程中,自觉不自觉地偏向于城市、偏向于形象工程和短期见效项目,对于类似城乡关系失衡等问题与矛盾的解决,往往下不了决心,形不成合力,停留在口上。

四、扭转城乡关系失衡的建议

1、扭转体制建构偏差。核心是消除城乡二元社会结构,加快推进户籍制度改革。改革的基本思路是推进城乡居民基本公共权益均等化和一体化,非公共权益财产化和市场化;改革的推进路径是中央和地方联动,城市和农村联动,地区与地区联动以及土地制度、社保制度、住房制度改革与户籍制度改革联动。

2、扭转发展战略偏差。核心是贯彻落实城乡统筹发展方略,加大“以城带乡、以工哺农”力度,通过体制机制创新,完善资源与要素配置机制,转变经济增长方式,实现“三化”同步发展、城乡协调发展和区域均衡发展。

3、扭转政府行为偏差。核心是转变政府职能,处理好政府调控与市场调控关系,政府管控与社会自控关系,完善经济与社会治理结构。推进路径是政府职能转变与市场机制完善同步,政府职能转变与社会组织培育同步,以形成政府组织、市场组织、社会组织功能互补、“三位一体”的治理结构与机制。





[1] 按国家统计年鉴数据,2009年农村人口占总人口的53.41%,城乡人口比接近1:1;按照《2009年中国城市化率调查报告》,2008年的城市化率为33.28%,城乡人口比接近1:2。

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