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借鉴国际经验,完善生态补偿机制  

2011-10-23 11:08:08|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  黄祖辉、顾益康、米松华(浙江大学中国农村发展研究院)

一、我国生态补偿存在的问题及国际经验借鉴

1、生态补偿模式单一。目前我国在生态补偿过程中,更多采用政府补偿模式,而市场补偿模式采用较少。在补偿方式上以政府主导的纵向补偿为主;区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向补偿较少。借鉴国外经验,首先要拓展政府主导生态补偿模式,形成政府直接补偿、建立生态补偿基金、征收生态补偿税“三驾齐驱”;其次要推进绿色偿付、配额交易、生态标签认证、排放许可证交易、国际碳汇交易等多种市场补偿模式,建立多元化融资渠道。

2、生态补偿范围单一。即生态补偿主要局限于退耕还林、天然林保护、水源保护等大型环保项目方面。从补偿领域来看主要集中在森林、流域水资源、矿产资源涵养水源、净化水质、防风固沙等生态功能(服务)。借鉴国外经验,应逐步探索碳汇、生物多样性、景观等生态功能(服务)的补偿机制,尤其是顺应低碳经济的发展,积极扶持碳汇林业、环境友好型生产方式减排固碳参与CDM项目,寻求生态补偿国际资金和技术融资的新渠道。

3、生态补偿标准单一。不同区域的自然地理、气候、收入水平、物价及经济结构等均有较大差异,但在目前各地各类生态补偿标准测算中,往往出现定价机制过于简单,生态补偿标准“一刀切”的现象。借鉴国外经验,首先应考虑补偿的差异性,充分考虑受偿方所在区域的社会经济特点和补偿对象的生态特征;其次应体现补偿的动态性,探索基本补偿阶段、产业结构调整补偿阶段、外溢补偿阶段的补偿标准和补偿方式动态调整机制。

4、生态补偿方式单一。在生态补偿过程中,“输血型”补偿过多,“造血型”补偿偏少。以致实施生态保护政策后,除了政府给予的补贴外,缺乏新的长期稳定的收入来源,这也导致后期生态保护地区居民慢慢回归传统的生活、生产方式上,影响生态保护的成效。借鉴国外经验,应以“技物结合”作为主要补偿方式,加大产业扶持力度,保障生态补偿机制的长效性。

二、完善生态补偿机制:六大实施途径

1、财政转移支付。一是推荐“因素法”作为转移支付分配的主要方法,使财政资金获得多少与该地区承担的生态环境保护和建设任务多少以及重要性挂钩;二是以项目运作作为主要补偿载体,加强地方专项资金配套和横向财政转移支付,优化财政补助结构;三是丰富公共支付体系的实现形式,重视产业扶持型转移支付、技术支持型转移支付、认证培训型转移支付等“造血型”补偿方式。

2、生态补偿基金。一是在现有水权交易模式下,围绕建立流域补偿基金理事会和加强流域补偿基金监督机制两大环节,探索建立流域生态补偿基金制度;二是借鉴中国绿色碳基金运行模式,成立地方碳基金管理委员会,结合地区低碳经济发展规划,若某市(县)的碳源总量高于碳汇总量,就要对超出部分进行现金支付,直接缴入地方碳基金;碳源总量低于碳汇总量的地区则可获得生态补偿。

3、生态补偿税费。可先以大中型水库、水利发电厂、自来水厂、旅游区等经营单位和个人作为生态税课税对象,系统设计税基、税率以及税收优惠、减免等生态税征收办法。在生态税出台之前,可以考虑先推出类似城建税或教育费附加形式的生态附加税,附在三种主要税种(增值税、营业税、企业所得税)上;目前,生态税还处于研究设计阶段,应加大环境与资源使用费的征收力度和范围,最终形成生态补偿税费作为生态补偿公共财政的长期稳定来源。

4、生态配额交易。配额交易是国外生态效益补偿市场化的重要途径之一。可选取自然保护区配额交易模式作为生态效益市场化补偿的试点。具体操作如下:按照地区环境保护目标,确定自然保护区面积占辖区面积的百分比,以此作为各地市自然保护区建设的配额标准。交易方式可以是:①以地市为单位,对于自然保护区面积不够的地市,通过对其他富余地市进行购买或直接建设的方式,实施配额交易,签订长期的购买合同。交易的基本定价依据为自然保护区建设的直接投入以及因建设自然保护区受影响的地方政府、企业、个人的损失补贴等;②由地方政府牵头成立统一的管理委员会,协调各地方政府和林业、国土、税收、环保等部门,将各地市富余且愿意出售的保护区配额集中起来进行拍卖,将拍卖所得返还保护区所在地市。同样的做法可以用于生态公益林的配额交易。

5、生态标签制度。欧盟是全球最早推行生态标签制度的地区,实践表明生态标签作为生态环境服务的间接支付方式,对于吸引公众参与生态补偿起到了重要作用。生态标签制度应重点围绕:①成立生态标签授予机构(或经由授权的第三方认证),确定生态标签认证的产品目录。②制定产品的环保性能标准、认证体系、使用规范和监督机制。③实施政府主导型生态标签产品营销推广模式。④大力推动绿色政府采购计划。⑤对来自区域内具有生态屏障功能的限制开发区和禁止开发区的产品标签使用费给予减免。

6、碳汇交易市场。《京都议定书》催生了林业碳汇市场,使碳汇功能通过贸易方式得到补偿。随着低碳经济的发展,碳汇交易背后蕴含巨大市场潜力。应加大碳汇测量、碳汇交易标准等基础性研究的支持力度,尽快成立碳汇交易所。交易所应由CDM信息服务中心、生态补偿促进中心、自愿交易中心等主要业务构成。起步阶段应以区域性试点为突破口。该交易平台建立起来之后,将推动碳汇林业的发展,将吸引世界各地资金来买“碳”,交易碳汇指标。

三、完善生态补偿机制:五大保障措施

1、建立生态补偿法规。生态补偿立法的缺失是限制和阻碍生态补偿制度建设的主要原因之一。要总结积累各地的实践经验,尽快出台《生态补偿条例》,以法律形式将补偿范围、对象、方式、标准、组织体系、考核办法等的制定和实施确立下来,促进生态补偿工作走上法制化、规范化、制度化、科学化的轨道。

2、拓展生态补偿渠道。一是从整和优化财政补助结构、加大生态补偿投入、加强地方专项资金配套等方面建立健全生态补偿的公共财政支出制度。二是从实施生态税和碳基金入手探索新型生态补偿公共财政收入制度。三是从配额交易、生态标签、碳汇贸易等方面,积极探索市场化生态补偿模式。

3、完善生态补偿方式。加强规划引导,继续支持异地开发、生态脱贫等行之有效的生态补偿方式。加大政策、资金、项目等方面的支持力度,以“技物结合”为主要补偿形式,采取产业扶持、技术支持、认证培训相结合,支持欠发达地区特别是重要生态功能区发挥生态环境优势,培育生态经济产业体系和健康的流域产业链,使其成为生态经济、循环经济、低碳经济和清洁生产的特色经济增长点。

4、健全生态补偿组织。一是在跨行政区域的流域补偿组织体系方面,要探索跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间,吸纳非政府组织参与的“复合行政”合作机制。二是在区域内生态补偿组织体系方面,要建立统一的生态补偿管理体制。三是强化各类监管组织。加强各重点生态补偿领域基层管理机构和监管机制建设,加强补偿资金的监管。建立生态资源存量监测、普查与统计制度以及科学严谨的生态资源(环境)评估体系。

5、鼓励生态补偿参与。一是通过媒体宣传和在公共场所设立碳汇宣传点,加强生态补偿的科普教育和大众宣传。二是设立中国绿色碳基金专项,推出生态产品。目前可考虑推出碳汇车贴、鼓励购买会议碳排放、捐资造林等形式,引导公众“参与碳补偿、消除碳足迹”。三是建立生态发展促进机制。对从事碳汇补偿的企业和碳汇林造林和管护的农户发放“林业碳汇证”,拥有“林业碳汇证”的企业和农户相当于将减排增汇量存入“碳银行”,企业可以抵消自身碳排放;农户可以出售计入期内所产生的碳汇,在时机成熟时进行碳交易。

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