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黄祖辉:“非转农”现象与户籍制度改革  

2012-05-16 07:36:36|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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近年来,不少地方,尤其是我国经济相对发达的地区,出现了一些大学生要求将其户籍“非转农”的现象,而希望“非转农”的大学生基本是来自农村的学生。大学生要求将其户籍“非转农”的现象,表明我们的城市户籍的含金量在下降。在现行体制下,对于大学生而言,即使是持有农村户籍,对其在城市的就业和发展影响并不大。而另一方面,随着国家“三农”政策的不断改善,尤其是城市向农村的不断扩张,那些来自于比较发达地区的农村大学生如果能够实现“非转农”,则有可能在村集体经济收益分配、宅基地分配与置换,土地承包、征地补偿,计划生育等方面的获得相当益处。

基于此,不少地方出台了对大学生“非转农”的相关政策,尽管限制很多,但大学生“非转农”对户口接纳村和农村资源的分配仍具有影响。如果大学生“非转农”是为了回乡创业,是为了发展接纳村的经济,则会对农村经济和农业发展产生积极影响,但如果大学生“非转农”仅仅是从自身或家庭利益的考虑,则会加剧农村资源分配和村社区的矛盾,这样的话,大多数农民未必会欢迎这样的“非转农”。

当今一些农村地区吸引大学生“非转农”,一方面表明城市现在已不是人人向往的地方,对于大多数来自农村的年轻大学生来说,在城市发展并非容易,不仅工作竞争压力大,而且生活成本高,住房问题仅靠自己的薪金短期难以解决,相比较而言,农村的发展条件在不断改善,发展机会也多,并且生活环境与质量并不亚于大城市。这几年,我们的农民工都出现了回流现象,我们的大学生,尤其是来自农村的大学生凭什么不会回农村?只要上述格局继续持续下去,大学生去农村创业和就业应该会是个趋势。另一方面,“非转农”现象也表明,我们的户籍制度改革不仅要着眼于城市,而且要关注农村。如果农村居民的财产权利问题不解决好,即使城市放开户籍束缚,也难以吸引农村居民进城做“城里人”。

简言之,无论是过去流行的“农转非”,还是现今出现的“非转农”,均与我国城乡二元的户籍制度有关。这种户籍制度始于上世纪五十年代,在那时,中国不仅经济基础薄弱,而且是百废待兴,并且国际环境也不很理想,实施这样的户籍制度,其本义:一是通过这种城乡分割的二元户籍制度,避免农村人口过多流向城市,进而给中央计划经济带来压力。二是通过中央集权的计划经济体制和这一户籍制度的结合,对资源、要素以及国民收入进行超经济配置,以便集中国家有限的资源和财富,在短时期内建立新中国的工业化基础。应该说,这种靠抑制或牺牲农业、农村、农民利益而获得短期与局部发展目标的体制,不仅在当时对新中国短期内就能稳定政权和建立重工业基础有重要贡献,而且在改革开放以来的30多年中仍发挥着重要作用。以户籍制度为标志的城乡二元体制是中国经济近30多年来经济持续高速增长的重要源泉和秘密武器,但是它的代价却很大。首先,它人为导致了农村人口和城市人口的身份不平等和权益不平等,而这种不平等的累积将激化社会矛盾。其次,它扭曲了资源与要素的配置,助推了经济的粗放型增长,导致了产业结构与就业结构的不协调,国民收入分配结构的不协调和城乡居民收入的不协调,因此,要解决这些问题和矛盾,改革城乡二元的户籍制度已经非常急迫。

近些年来,全国不少省份都在不断探索户籍制度的改革,但总体来说,步子比较稳妥,含金量并不大。比较大的制度突破主要是在中小城市和中心镇层面。在“十二五”期间,将着力探索对本地进城农民,在县市域范围内建立原有权益可保留、当地城镇居民基本公共服务可享受、原有经济和财产权益可流转交易的户籍管理制度,并在小城市和中心镇先行试点。同时,将积极推进以居住证为主的人口属地化管理,推进外来务工人员积分落户等改革试点,把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工,转为城镇居民。

我国户籍制度改革的难点在于能否下决心调整利益分配结构,能否剥离依附于户籍制度上的社会身份和既得利益,能否建立城乡居民平等的公民基本权利体系。应该说,户籍制度改革的紧迫性已经明显,但在实践中,我们的经济社会运行却处在发展惯性和路径依赖锁定之中。对中国户籍制度的改革不仅要有智慧,而且要有勇气,因为这种改革会触及利益格局,会冲击传统思维定式。

今年二月二十六日,国务院办公厅下发的“关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知”,对户籍制度的改革做了新的部署,重点是加快中小城市和建制镇的户籍制度改革,引导非农产业和农村人口向中小城市转移。这种将户籍制度改革与城市化、与非农产业布局调整结合起来的思路,具有深刻含义,这意味着,我国近期户籍制度的改革重点与城市化的重点是中小城市和中心镇,而不是大城市。至于对直辖市、副省级市和其他大城市的户籍制度改革仍然比较谨慎,原因是两个方面,一是不鼓励大城市进一步扩大人口规模,二是大城市的户籍制度改革成本高、难度大。

总之,无论是户籍制度的改革,还是解决“非转农”问题,关键是要使户籍制度与相关利益相脱钩。而要做到这一点,首先需建立全社会公民基本权益平等制度,其次要深化产权制度改革。要明晰私人产权、集体产权以及公共资源产权的关系,寻求各类产权制度的合理安排,使各类产权均有明晰的主体,并能流转和交易,同时受到法律的保护。

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