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黄祖辉:农村仍可以成为现阶段我国深化改革的切入点   

2012-10-10 17:12:53|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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一、现阶段我国深化改革的紧迫性与切入点

中国上世纪70年代末开始的改革是从农村起步的,改革是渐进式的,从农村到城市,从微观到宏观,从经济到社会,从单项到综合,经过30多年的改革开放,我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就,经济总量位居全球第二,人均收入已达到中等偏下收入国家行列。但是,我国在经济高速增长和世界影响力不断增强的同时,也出现了不少新问题和新矛盾,如:人均收入水平还不高,经济增长方式比较粗放,资源环境代价很大,农村人力资源结构失衡,区域发展不平衡性严重,收入分配,尤其是城乡居民收入差距很大,产业结构与就业结构不协调,农业组织化与产业化经营缓慢,农业劳动力就业转移滞后于身份转变,城乡二元社会结构没有得到彻底破解,社会不和谐、不稳定的隐患很多,要素市场化滞后,农村基层组织与乡村治理结构不完善,基层政府职能依然存在偏差,国际发展环境趋紧,竞争日趋加剧。这些问题与矛盾的存在,既有必然性,又有或然性,也就是说,我国当前存在的诸多问题与矛盾,既与经济转型与发展的过程与阶段有关,这也可以说是任何国家在发展过程中都可能经历的问题,但又与我国体制改革的渐进性特点,进而体制变迁不彻底,不完善,不能够一步到位有关,这样的问题很具有中国的特殊性。如果不能坚持正确的改革方向,在渐进式改革的道路上深化改革,那么我们就会陷入改革渐而不进的困境和陷阱,就会使改革半途而废、前功尽弃。

很显然,我国当前正处在深化改革、改革攻坚的关键时期,正处在经济社会进一步转型发展的关键时期,要实现科学的转型与发展,要解决好当前经济社会存在的诸多问题与矛盾,唯有推进改革、深化改革。所谓深化改革,一是要对影响经济社会健康发展的体制机制的深层次问题进行突破,二是在改革路径和方式上寻求突破,变单项的改革为综合配套的改革,这是现阶段我国深化改革和改革攻坚的基本要求和重要标志。

现阶段我国深化改革的切入点在哪?这看起来是个需要权衡的问题。我们既可以从重大问题的视角切入,又可以从体制层面的视角切入,但依笔者之见,从农村切入是个比较好的选择。这是因为,我国农村人口众多,占全国人口50%,而这一区域的发展总体仍然比较滞后,没有农村的全面发展和现代化,就不能实现中国的现代化,要实现我国农村的全面发展和现代化,就必须深化农村改革。其次,我国改革从农村起步,新一轮改革仍将农村作为切入点,能体现改革的连续性和衔接性。再次,经过30多年的改革与发展,我国农村在生产要素,产业发展以及政治与文化等方面已与城市,与整个国民经济社会的关系非常密切,通过农村改革的深化,将进一步推动整个国民经济与政治体制的改革深入。当然,新一轮的农村改革绝不能就农村论农村,而是要把农村的改革置于整个经济社会的系统中去把握,按照城乡统筹、城乡一体、综合配套的思路来推进。

进一步讲,推进现阶段我国农村的新一轮改革,是我国改革整体战略的重要组成,是解决现阶段我国经济社会诸多矛盾的正确选择,是扭转我国经济社会发展偏差的重大举措,是我国渐进式改革发展阶段的必然趋势和经济社会进一步转型发展的急迫要求。将农村继续作为新时期我国改革的切入点,并不是否定过去30多年来的农村改革,并不是对我国渐进式改革模式的否定,而是对我国农村改革的深化,是对我国渐进式改革模式的深化、完善与发展。

二、现阶段我国农村改革的重点、取向与配套

现阶段我国农村的改革要以科学发展观为统领,按照统筹城乡、城乡一体发展的基本方略,处理好改革与发展,改革与稳定的关系;处理好区域差异性与改革的关系,农村改革与城市改革,农村改革与整个经济体制、社会体制、政治体制的关系,通过改革理论的创新与发展,改革的顶层设计和基层试验,重点改革的突破和关联改革的配套来整体推进。基于这样的认识,现阶段我国农村的改革至少应涉及九个方面的制度改革(见图1),这些改革涉及经济社会的方方面面,相互关系错综复杂,必须在明确重点,明确取向、明确关系的基础上,综合配套,整体推进。图一是有关现阶段我国农村改革的主要内容、重点、取向以及相关制度改革的关联性。

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图1   现阶段我国农村改革的内容框架

 

根据图1,现阶段我国农村有三项制度的改革最为关键(图1中黑体字所示),可以称作关键性制度。

一是产权制度。产权制度是民生基本权益能否得到保障,市场机制能否有效运行,社会和谐能否顺利实现的制度基础,因此,产权制度是关键性制度,现阶段农村产权制度改革的基本取向应该是明晰化与可交易化,其目的是提高产权制度的效率。现代产权理论的发展与实践表明,所有权并非产权制度安排的唯一出路与选择,产权是一种权利束,具有可分解性。现代产权制度效率的关键是明晰具体分解后的各类产权关系,以明确并保障相关产权主体的权益。

二是政府体制。政府通常是改革的推手,是制度的供给方和协调方,很显然,政府自身体制的建构和完善,对整个体制的改革和效率将起到决定性的作用,因此,政府体制也是关键性制度,现阶段政府体制改革的基本取向是分权化与服务化。其目的是推进政府职能的转换,形成政府、市场、社会组织的有效分工与协同治理。政府的分权应包含三个层次,一是中央政府相关权力向地方政府的纵向释放,使地方政府权职更相符;二是政府相关权力向市场的横向释放,使市场机制作用得以充分发挥;三是政府相关权利向社会组织的横向释放,使社会组织功能得以充分发挥。

三是户籍制度。户籍制度是我国城乡关系的制度阀门,是城乡二元社会结构能否破解的关键,但需要强调的是,现阶段我国户籍制度的改革与设计必须与相关制度的改革,如公共制度、土地制度、就业制度等的改革相关联、相配套,才能取得实质性的突破。也就是说,我国户籍制度具有复杂性,户籍制度改革的关键在于改革和调整内含于户籍制度的相关权利结构与利益关系,而不仅仅是改变或取消户籍的谓称,从这一意义上讲,户籍制度是关键性制度,户籍制度改革的基本取向是一元化与属地化。其目的是破解城乡二元化的户籍制度,消除户籍制度背后的城乡居民权利的不平等,实现农村劳动力的职业转移与身份转换相一致,城市对农村进城人口的包容。

除了产权制度、政府体制、户籍制度这三项农村改革的关键性制度外,土地、劳动、资本这三大要素性制度的改革是不可或缺的。在图1中,这三大要素制度分别表示为土地制度、就业制度和金融制度,按照社会主义市场经济体制的本质要求,这些要素制度的改革取向无疑应该是市场化。当然,要素市场化并不排斥政府对市场,对要素的必要调控。在这三项要素制度中,农村土地制度的改革与产权制度的改革密切相关,换句话说,没有土地产权制度的改革深化,农村土地制度的改革将难以取得实质性的进展。但土地制度改革并不等同于土地产权制度改革,它还涉及农村土地承包制度、土地流转与交易制度、农村宅基地制度以及农村土地用途管制制度、征地制度等的改革。农村就业制度的主要对象是农民,农民就业制度的改革涉及农民的农业就业与非农业就业两个方面的体制。两者都与劳动保障制度相关,除此之外,农民农业就业制度还与农业土地家庭承包经营制度的完善有关,而农民非农业就业制度则更与城乡户籍制度的改革密切相关。金融制度的改革主要是指农村金融制度的改革,重点是解决农村金融的缺失与扭曲现象,探索建立能适应于农户、农民合作社、中小企业发展需要的农村金融体系。简言之,这三项要素制度的改革既依赖于产权制度、政府体制、户籍制度这三项重点制度的改革,又相互作用与关联,并且影响其它相关制度的改革。

有三项关联性制度的改革必不可少。一是农村公共制度,二是农业经营制度,三是农村社区管理制度。

以公共品供给与分享为特征的农村公共制度,涉及公共教育、基本医疗、基础设施与社会保障等领域,这一制度是新时期农村改革的重要内容,它的改革取向是公共资源分享均等化和城乡全覆盖,这既是户籍制度的改革要求,又是农村土地制度能否进一步突破的重要前提。也就是说,我国农村土地制度的市场化改革除了受制于土地产权制度外,还受制于土地对农民的基本生存保障功能,因此,如果公共性的社会保障不能为全体农民所分享,则农村土地制度的改革将难以取得实质性的突破。从这一意义上讲,图1中户籍制度、土地制度和公共制度这三项制度的改革存在重要关联性,应该联动推进。

农业经营制度的核心是农业的组织制度,主要是指与整个现代农业产业链相匹配的农业经营制度或组织的改革与创新,包括农业的家庭经营制度、合作经营制度、公司经营制度以及农业的科技推广制度等的改革与创新。农业经营制度改革的基本取向应该是一体化,也就是说,我国农业经营制度的改革既要着眼于具体的某一经营制度或组织的完善与创新,更需考虑这些单个经营制度或组织之间的连接与协同,以形成既能发挥各自制度优势,又能相互协同的一体化的农业组织体系与经营制度。

农村社区管理制度的改革主要涉及两种类型的社区管理制度,一是传统的村落社区,二是城市化和新农村建设过程中出现的农村新社区。改革的重点是完善乡村社区治理结构,实现社区经济组织与社会组织相分离,社区集体经济与资产股份合作化,社区公共事务自主化。农村社区管理制度改革的基本取向是自主化,即建立村民自治与管理民主的农村社区。这一改革目标能否实现很大程度上取决于政府体制与产权制度的改革进程,前者取决于政府职能的转换程度和政府权利的释放程度,后者取决于农村社区集体产权的明晰程度和实现形式。







 

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