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黄祖辉: 市场起决定性作用与产权制度改革  

2013-11-15 07:57:33|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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党的十八届三中全会在全国人民的期盼中顺利闭幕了,全方位、系统性焦距经济体制改革的公报让人为之振奋,它的现实意义和深远意义绝不亚于1978年的党十一届三中全会的公报精神。这是因为,中国当前正处在转型发展的关键时期,许多棘手性问题的解决必须通过深化改革才能解决,而现阶段的中国改革与初期的改革又不一样,难度非常之大,广大民众深知这一点,因此对其更寄予期望。

党的十八届三中全会的公报精神没有让广大民众失望,它不仅系统全面,而且有许多新的亮点和突破。“使市场在资源配置中起决定性作用”这一提法,改变了以前的“市场在资源配置中起基础性作用”的提法,这表明建立中国特色社会主义市场经济体制的改革方向不仅没有变,而且更明确,更坚定了。

一、“市场在资源配置中起决定性作用”的意涵与关键

要让市场在资源配置中起决定性作用,意味着我国政府与市场目前的关系要做出重大的调整。调整将涉及政府体制、政府职能的转换,按照我国政府目前的强势状态看,这一调整将削弱政府的不少功能,这些功能将被市场所替代,毫无疑问,这会触及政府部门的相关权利与利益格局及其调整,这将是一场拿自己开刀的革命,我们的各级政府和部门对此有没有充分的认识?有没有做好充分的思想和行动的准备?

要让市场在资源配置中起决定性作用,意味着我国的市场体系与机制必须进一步健全和完善。公报在这方面作了多方位的阐述,极具针对性和深刻性。健全和完善市场经济体系与机制有许多工作要做。一是建立城乡要素平等交换机制。解决这一问题的关键是破解城乡二元体制,赋予城乡居民平等的权益,包括财产权益和公共权益,这是因为,微观主体的权利平等是市场经济体系得以正常运行的基本前提,如果做不到这一点,就不可能建立起要素平等交换的机制,市场交换机制就会被扭曲。二是推进要素市场化进程。我国目前的情况是产品的市场化程度较高,尽管存在扭曲现象,而土地、劳动力、资本这些基本生产要素的市场化程度很不尽人如意,是既滞后又扭曲,其原因既与政府过度干预市场有关,又与不同微观主体的权益不平等有关,尤其是与广大农民的权益缺失有关。因此,公报中所提及的“让广大农民平等参与现代化进程”,“赋予农民更多财产权利”,“建立城乡统一的建设用地市场”等主张就极为重要,它不仅关系到农村劳动力这一生产要素能否自由流动,其价格能否充分实现,而且也关系到农民的土地权益、房产权益、金融权利能否得到充分实现。简言之,土地、劳动力、资本这些基本生产要素的市场化的重要性在于,它不仅是建构社会主义市场经济体系不可或缺的组成部分,而且也是让农民获得更多财产权利、经营权利,实现城乡要素合理配置,城乡发展一体化,经济社会现代化的必由之路。

无论是建立城乡要素的平等交换机制,还是推进生产要素的市场化进程,核心是要实现要素主体的权利平等,而要实现要素主体的权利平等,就必须深化资源与要素的产权制度改革,目标是建立主体明晰、赋权充分、治权有效、配置优化的产权制度。

发挥市场决定性作用的关键是产权制度的建构。产权是一种权利束,具有可分解性。产权不仅仅指财产性的权利,还包括其他非财产性的权利。实践中,产权制度可从两个视角进行考察,一是从赋权结构与治权结构的角度;二是从生存权益与发展权益的角度。完整的产权,既需要赋予,更需要保护。产权的赋予是赋权范畴,就是产权界定,从法学角度讲就是产权的立法,用法律来赋权。产权的保护是治权范畴,或者说是产权的维护。一种产权如果仅体现在赋权上,而没有一定的治权结构相匹配,这种产权仍然是不完整的,或者说,这种产权即使是明晰的,也不一定能得到实现。从产权的赋权结构看,大体要涉及政治权益、经济权益、社会权益、财产权益这些方面。法律是一种能够兼容赋权和治权的制度,立法是赋权,执法是治权。法律、法规、法制中的“律”、“规”、“制”都具有“治”的含义。此外,政策、仲裁、交易这些范畴,同样既有赋权含义,又有治权功能。

就我国农民而言,其权益一方面是赋权不足,另一方面是治权滞后。也就是说,我国农民的权益,从赋权角度,或者说从产权界定的角度来看,仍然是不充分的。以农民的土地产权为例,农村土地承包经营权的物权属性至今还没有被赋予,使得农民的土地难以作为抵押物。又如,农民的宅基地及其住房,至今没能真正成为农民的财产,不能直接进入市场交易。这表明,对农民的土地赋权仍然是不足的,由于赋权不充分,产权就不完整,进而缺乏交易性和变现性。产权的交易性既可以看成是赋权的结果,又可以看成是治权的一个方面。对于治权问题,就是产权的保护,也就是维权问题,实质上就是治权结构问题。在我国,它是明显滞后于赋权进程的,治权结构的滞后性直接导致农民权益得不到有效保护,经常受到侵害。比如,国家在法律、政策上都规定了农民的土地承包经营权利,尽管不很完整,但在法律或政策层面上讲,应该是明确的。但是为何农民的土地权益经常受到侵害?很大程度上是治权上的问题,是治权滞后问题。

从生存权益与发展权益的角度看,生存权是一种最为基础的权利,是维持人类基本生存所必须的一种权益。比如,劳动者就业的权益,最低收入的保障权益,基本的医疗保障权益,基本的养老权益,基本的教育权益等等,这些都应该是生存权,是每个公民必需拥有的权益。生存权不是一层不变的,随着人类经济社会的发展,这种公民的生存权益也会发生变化。与改革以前我国居民温饱都没解决的时候相比,很显然,现在城乡居民的生存权益要求就要高些,范围也会更广些。总体上看,这种人类生存所必需的权益会越来越提高。第二种权益是发展权,它是生存权以外的其它权益。以农民土地权益为例,无论是土地流转的权益,还是征地价格与土地出让价格间的价格差,都包含着发展权益,而不仅仅是生存权益。现实中,我们给农民的土地补偿,往往不充分,有的就是给他最基本的生存性补偿,而没有充分体现他的发展权益。在这一问题上存在争论,就是这种发展权到底归谁?农民是不是应该拥有或者拥有多少的发展权益?总体看来,我国农民的生存权益是在不断完善,但仍然不充分,并且不时会受到这样那样的侵害。就我国农民的发展权益而言,则体现的更不充分,而这又与农民的基本权益不足有关,这也是我国目前城乡二元社会结构和社会不公正事件频频发生的制度成因,即权益结构的失衡。

生存权是每个公民必须拥有的权利,因此,它应该是一种公共权,是公共产品,与公共产权的安排密切相关,这种权益应该由国家(政府)来赋予,不宜通过市场的途径来获得。而发展权与私人产权相关,可以看成是私权,是一种私人产品。在市场经济条件下,与发展权益密切相关的私人产权的实现,应该与这种权益的交易性,或者说与市场机制的完善有关。也就是说,发展权益的实现应该与完善的市场机制联系起来,否则,发展权益是难以实现的。这是私人产权的性质所决定的,如果发展权不能交易,那就不成其为私人产权。如果要能有效的交易,则必需建立和完善相应的市场体系与机制。

二、在产权制度改革中改进赋权与治权

改进赋权就是要赋予农民完整的权利,尤其是他们的公共权利。关于农民的基本医疗、养老等社保权利,这几年已有不少改善,但与城市居民相比,差距仍不小。还有农民的基本教育权利,在法律上都明确了,也在不断改善中,但仍存在这种权益在实践中得不到很好保障的情况,并且区域间的差距较大。类似于这些权利,必需由国家赋予。当然国家分中央政府和地方政府,但总体上应主要由中央政府赋予为好。

关于财产权利,实际上是一种经济权利。如农民的土地权益,房产权益等等,应该进一步赋予。农民的土地物权属性问题,应尽快得到解决。在这一问题上,法学界与经济学界似乎有不同的看法。不少法学界人士认为,既然农村土地是承包经营的,那么这种权利就应该属于债权的性质。但实际上,中国的农村土地承包经营与一般的企业承包经营在本质上是不一样的,农民的土地承包权利是长久拥有的,只要农民不愿意放弃,他就可以拥有这样的权利,并且,这种权利是可以再转让和流转的,因此,其实质上已具有物权的性质。如果我国农民的土地承包权不能够物权化,土地就难以抵押,难以抵押的土地权利或产权毫无疑问是不完整的,其价值是打折扣的,或者是难以有效实现的。农民的宅基地及其房产权益也是如此,依然存在赋权不足问题。为什么城里人花钱买的房子可以进入市场交易,而农民花钱投资的房产不能直接进入市场交易?应该结合对农村宅基地制度的改革,赋予农民房产直接进入市场交易的权利。

还有一个很重要的权利就是市场权利。所谓市场权利,就是要有公平的市场进入权,要有市场的处置权,或者说市场交易权。因为如果产权不能交易,或者说是很有限制的交易,这种产权就难有交换价值,就不能实现它的价值。对于农民权益与市场经济的关系,也存在不同的看法。有些学者认为,当前我国社会分化现象、农民收入低下以及社会矛盾激化,是市场经济发展的结果,把社会分化和社会不公等现象归咎于市场经济,进而认为有必要通过取代市场的途径来解决这些问题。这种看法并不正确,存在很大片面性和危险性。事实上,权益问题,无论是赋权,还是治权,都与市场经济的本质要求不矛盾。我们现阶段出现的种种社会问题和矛盾,恰恰是市场经济体制需要解决的问题,而不是市场经济本身的问题。因为真正完整的、成熟的市场经济,它的一个基本前提,就是微观主体的权利平等性和公平性,这是市场经济的最本质要求。而我们在发展市场经济的过程中,恰恰没有注重解决好这一问题,没有及时消除城乡二元社会权利结构,这就违反了市场经济的基本规律,导致了市场经济主体地位的不平等和权利不平等,进而导致要素价格的扭曲,资源配置的失衡,收入分配的不公,社会矛盾的激化。从这个意义上讲,解决好农民权益的赋权与治权问题,维护社会公平与公正,恰恰是市场经济本质要求。不仅如此,市场经济还涉及民主制度,健康、成熟的市场经济必须以民主制度作为保障,否则,市场扭曲就难以避免。因此,市场经济体制实际是把双刃剑。你不能只要市场的效率、市场的激励,你还必须满足市场在权利公平、民主制度等方面的要求。如果不认识到这一点,市场就会失灵和失效。我们现在所要做的,一方面是要加大政府对社会矛盾的调控,另一方面是要坚定市场化改革的方向,不断完善市场经济体制,而不是把现阶段社会存在的矛盾与市场体制对立起来,对市场存在不信任感和排斥感,用政府替代市场,用政府包揽一切,这种倾向的后果会带来体制的倒退,值得引起我们的高度关注。从这一意义上讲,党的十八届三中全会公报所提出的“使市场在资源配置中起决定性作用”的观点,具有深刻的意义。

建立完善的治权结构,就是要建立完善的民众权益保障体系。就治权体系来看,一种是外生的治权体系,可以称之为“他治”体系。国家的法律与宪法体系、仲裁体系以及市场交易体系等,都可以看成是外生的治权体系。另一种是内生的治权体系。因为任何权益的保障不仅要靠外在的治权体系,而且还要依靠内生的治权体系。就农民的权益保障来说,既需要依靠外生治权体系的不断完善,也要依靠农民自身的努力。我国农民权益之所以经常受到侵害,一方面固然与赋权不足有关,与外生治权体系不完善有关,但另一方面也与内生的治权体系不完善有关,也就是与农民自身有关,即与农民权益的自我保护意识差,尤其是自组织化程度太低有关。事实上,经济社会微观主体的组织化也是市场经济的基本要求。同时,从农民权益的保护来讲,也是不可缺少的。如果微观主体像一盘散沙,缺乏组织化,不仅主体权益难以得到有效保护,而且市场经济也难以有效运行。所以,在农民权益保障问题上,我们既要加强与完善外生治权体系建设,又要重视加强内生治权体系建设,也就是说,农民必须建立起保护自身权益的组织。

权益的可交易性是治权结构不可或缺的内容。必须建立和完善私人产权(权益)的交易体系与机制。不仅私人产权(权益)要可交易化,而且在我国,由于不少公共权益和公共服务具有地方化供给的特性,因此,对于这样的公共品,也应该引入市场交易机制。就现阶段农民工的社保权益,农村义务教育的权益,农民的土地承包权和宅基地权而言,都应该允许跨地区流动和交易。这些权益有些是属于发展权,有些则属于生存权,但在农村人口不断流动,城乡二元社会结构还没有完全破解的情况下,就有必要引入交易机制,只有这样,农民才能真正获得更多的财产权益,城乡要素的流动才能更合理,经济社会的发展才能更健康。




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