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黄祖辉: 改善乡村治理与转变政府职能  

2014-05-16 06:23:56|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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一、管理与治理的关系

管理与治理是不同的制度安排。管理偏向于科层与等级,统治与控制,是自上而下,强调下级服从上级。治理偏向于平等与合作,互动与协调,是由下而上,强调自主性和参与性。社会治理蕴含了有限政府、法制政府、公众参与、民主以及社会公正等理念。社会治理中的政府与公民的关系不是统治与被统治的关系,而是一种“委托-代理”的关系,也就是说,是公民委托政府代理公共管理事务。从制度层面讲,我们存在正规和非正规两种制度,治理从一定意义上看是一种非正规的制度,也就是说,这种制度所引致的公民行为并非是强制基础上的行为,而是共识基础上的行为。社会治理还打破了政府对公共管理的垄断和包办,这有助于改变公共服务的局面,能够激发社会组织的活力,形成多方参与、权利平等,自主性、自治性的社会或社区的治理体系与结构。党的十八届三中全会将治理体系和治理能力提到重要议事日程,体现了从强调管理到注重治理的转变,是一个国家或社会的运行能力的提升、文明的进步和民主的改善,意义深远。

二、中国乡村治理与改革

我国的乡村治理大体涉及三个层次的治理。一是乡村社区的集体经济治理,二是乡村社区的社会治理,三是政府管理与乡村(社区)治理的关系治理。乡村治理的重点是赋权乡村基层、尊重多元文化、增强地方居民参与社区决策、凝聚与动员乡村社会资本、构建乡村新型权力关系。在我国农村地区,长期实行的是由上而下、党政主导、政社合一的乡村治理模式。目前我国所进行的乡村治理改革,比较偏重于基层行政管理体制的改革与调整,相对忽视乡村社会自主能力和自治能力的发挥。理想的“县政、乡派、村治、民选”的乡村治理模式,仍在不断探索中,这一模式能否获得成功,不仅要处理好政府与市场的关系,而且要处理好政府与社会的关系,这既取决于政府体制的改革进程,又取决于乡村基层组织的重构。

随着我国城镇化的加快和农村劳动力的不断流动,我国乡村在空间状态、人口格局和产业结构等方面都发生了深刻变化,出现了传统的乡村社区、村庄整合的乡村新社区和融入城镇的新社区的并存格局。就这些社区的人口状况而言,传统乡村社区呈现出空心化与老龄化的特点,村庄整合新社区呈现出集聚化与镇区化的特点,而融入城镇的新社区则呈现出本地人与外地人,农村人和城市人集聚的特点,这对我国乡村治理问题提出了新挑战,建构多种类型的乡村治理模式极具必要性。

三、乡村治理改善与政府职能转变

乡村治理方式从国家主导逐步向地方主导的转变,将是我国乡村治理方式变迁的必然趋势。在转变过程中,构建综合农协将是改善乡村治理的重要选项,这种组织既可以在市场竞争中扮演农民与市场间的中介,又可以在乡村治理中扮演政府和农民的桥梁。实践中,如果将我国供销社、农村信用社、农技推广部门以及村组织的改革与农民生产合作社、农业行业协会的发展结合起来,建立分层次、“六位一体”的综合农协组织,并将其纳入乡村治理范畴,确立其相应的主体地位,就既有助于提高农民进入市场能力,又有助于改善乡村治理结构。

改善乡村治理,还必须同步推进乡镇行政体制的改革,核心是转变基层政府的职能。为此,一方面要提高政府的公共服务能力,另一方面政府要赋权社会中介组织,提高这种组织对社会(社区)公共事务的协调能力和社区居民自我行为的协同能力,使乡村社会在享受民主的基础上达到和谐状态,使基层政府从管制型和经济型的政府向公共服务型的政府转变。

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